IV SA/Gl 51/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R., na podstawie art. 2 ust. 1, art.3 ust.1, 3 i 4 , art. 8 ust. 1, art. 41 i art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( tekst jednolity Dz. U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362 z późn. zm.) odmówiono J.J. przyznania specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków, środków czystości, bielizny osobistej, pościeli, dresu, obuwia i żywności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż strona zgłosiła w dniu [...] ustny wniosek o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na wskazane cele. W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż wnioskodawca jest inwalidą III grupy inwalidztwa prowadzącym jednoosobowe gospodarstwo domowe. Na jego dochody w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku składała się kwota [...] zł tytułem emerytury netto, który należało według organu pomniejszyć o bieżące alimenty ([...] zł). Na dochód strony nadto składał się dodatek mieszkaniowy ([...] zł) i pomoc finansowa ze Stowarzyszenia A w wysokości [...] zł miesięcznie, z czego [...] zł przeznaczone było na konto spółdzielni mieszkaniowej na poczet czynszu, a [...] zł do dyspozycji strony. Łączny dochód obliczony został na kwotę [...] zł, przy kryterium dochodowym dla samotnie gospodarującego wnioskodawcy – 477 zł. Uznano także, iż wnioskodawca, ze względu na posiadane środki finansowe nie kwalifikuje się do pomocy w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", bowiem jego dochód przekracza również [...]% kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą, a to kwotę [...] zł. Podniesiono, iż strona nie jest zainteresowana możliwością poprawy swojej sytuacji finansowej poprzez obniżenie lub uchylenie obowiązku alimentacyjnego, a obowiązkiem beneficjenta pomocy społecznej jest współpraca z jednostkami pomocy społecznej i pracownikiem socjalnym. Przytoczono treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej wskazując, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie, której dochód przekracza kryterium dochodowe może zostać przyznane wsparcie finansowe. Jednak jest ono uzależnione od tego, czy spełnione zostanie kryterium szczególnie uzasadnionego przypadku. Zdaniem organu te szczególne przypadki muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do przyznania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Wskazano, iż w sytuacji wnioskodawcy występuje okoliczność określona w art. 7 pkt 2-15, tj. niepełnosprawność, jednakże nie spełnia on żadnego ze wskazań przytoczonych wyżej, a uzasadniających przyznanie pomocy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Uznano, że J.J. ma do dyspozycji kwotę [...] zł , na którą to kwotę składa się jego emerytura po potrąceniach o łącznej kwocie [...] zł ( alimenty bieżące i zaległe oraz koszty komornicze), dodatek mieszkaniowy i [...] zł wsparcia ze Stowarzyszenia A. Dokonano analizy miesięcznych wydatków strony wskazując, iż opłacenie czynszu to wydatek w wysokości [...] zł. Na ten cel uzyskuje dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł oraz [...] zł od Stowarzyszenia A. Brakujące [...] zł regulowane jest z nadpłaty za rozliczenie centralnego ogrzewania. Zauważono, iż z tytułu opłat czynszowych strona posiada zadłużenie na kwotę [...] zł. Wskazano następnie rachunek za gaz w kwocie [...] zł opłacony w dniu [...]. Organ wskazał, iż wnioskodawca nie określił, jakie leki zamierza kupić. Nie przedłożył aktualnej recepty świadczącej o potrzebie takiego zakupu ani nie okazał lekarstw, które aktualnie zażywa. Zatem w opinii organu nie zachodzi szczególnie uzasadniona okoliczność do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdzono nadto, iż w trakcie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego wnioskodawca nie sprecyzował, jakich środków czystości mu brakuje, a biorąc pod uwagę jego sytuację finansową jest on w stanie zaspokajać tę potrzebę samodzielnie. Odnosząc się do zgłoszonej potrzeby zakupu bielizny podniesiono, iż również nie została ona przez wnioskodawcę sprecyzowana, a w konsekwencji pracownik socjalny nie mógł stwierdzić, czy rzeczywiście wystąpiły w tym zakresie niezbędne potrzeby. Wskazano, iż wnioskodawca systematycznie dokupując bieliznę i pościel, ma możliwość potrzebę tę zaspokoić z własnych środków. Wobec okazania przez wnioskodawcę pary półbutów dokonano ich oceny stwierdzając, iż są w dobrym stanie, z naturalnej skóry, a wystarczy tylko podklejenie podeszwy. Nadto wnioskodawca ma możliwość zaspokoić zgłoszoną potrzebę we własnym zakresie w ramach wydatku [...] zł. Ustosunkowując się do wniosku w zakresie zakupu dresu uznano, iż potrzebny jest on wnioskodawcy do użytku domowego, zatem brak szczególnie uzasadnionej okoliczności do przyznania pomocy na ten cel, zwłaszcza, że strona posiada odzież w dobrym stanie. Po dokonaniu powyższej analizy wydatków strony stwierdzono, iż pozostają w dyspozycji strony środki finansowe wystarczające na zakup niezbędnej żywności. Organ dodatkowo wskazał, iż wnioskodawca jest objęty pomocą społeczną, bowiem otrzymał zasiłek celowy specjalny na zakup okularów w wysokości [...] zł i leku w kwocie [...] zł Wydanie opisanej decyzji poprzedzał wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika socjalnego, z którego sporządzono nieczytelnym pismem ręcznym protokół. Kwestionując stanowisko organu J.J. wniósł odwołanie od opisanej decyzji. Wyrażając swoją dezaprobatę dla pracowników organu i zaprzeczył możliwości godnego przeżycia w ciągu miesiąca za kwotę [...] zł. Do odwołania załączono kserokopię zdjęć obuwia. Wskutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznało sprawę i decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po przytoczeniu stanu faktycznego Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do treści art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wskazując, iż potrzeby osób zwracających się o pomoc społeczną mogą zostać zaspokojone, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Odwołano sie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( tekst jednolity Dz. U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362), a więc do normy prawnej ustalającej ustawowe kryterium dochodowe na kwotę 477 zł miesięczne. Dokonano następnie wykładni treści przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej wskazując, iż pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego przyznawana jest w ramach uznania administracyjnego, na podstawie oceny sytuacji świadczeniobiorcy i oceny niezbędnych potrzeb bytowych oraz w oparciu o możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium organ I instancji zbadał sytuację życiową strony w kategoriach "szczególnie uzasadnionego przypadku" dokonując analizy jej budżetu domowego i nie stwierdził szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc okoliczności, które wskazywałyby na brak możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb z własnych środków. Podkreślono, iż organ I instancji na bieżąco monitoruje sytuację gospodarstwa domowego strony, która od dłuższego czasu jest objęta szerokim wsparciem pomocy społecznej, a także podejmuje wysiłki zmierzające do zaspokojenia niezbędnych potrzeb strony. Jednak większość potrzeb odwołujący jest w stanie zaspokoić sam, co potwierdza analiza jego budżetu. Zdaniem Kolegium argumentacja podniesiona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jest oparta na rzetelnej analizie stanu faktycznego, jako że jest to decyzja podejmowana w granicach uznania administracyjnego polegającego na możliwości dokonania wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę rozwiązań po dokonaniu ustaleń stanu faktycznego i jego oceny. Zauważono nadto, iż pomoc udzielana przez ośrodek Pomocy Społecznej w R. uzależniona jest nie tylko od potrzeb wnioskodawcy ale także od możliwości finansowych MOPS. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.J. wniósł o zrewidowanie zakwestionowanej decyzji. I oświadczył, iż nie zgadza się z nią. Uznał, iż utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest dla niego bulwersujące i obraża jego godność osobistą. Podkreślił, iż nie ma od wielu lat żadnej pomocy ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał dotychczasowo prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a. Zwrócić uwagę należy przy tym na przepis art. 134 § 1 p.p.s.a nakazujący sądom administracyjnym uwzględnić skargę również w sytuacji dostrzeżenia w ramach kontroli dokonywanej z urzędu innych, niż powołane w skardze, istotnych uchybień. Mając na względzie wyżej przywołane przepisy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż przy wydawaniu zaskarżonej, a także poprzedzającej ją decyzji, doszło do naruszenia prawa w stopniu nakazującym ich uchylenie. Zastrzeżenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wzbudziło przede wszystkim wyliczenie dochodu skarżącego. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący uzyskuje stały dochód z tytułu emerytury, którego wysokość, wynosząca w dacie rozstrzygania sprawy przez organ II instancji ([...]zł) była wyższa niż kryterium ustawowe wskazane w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. nr 175, poz. 1362), a także otrzymuje dodatek mieszkaniowy oraz dodatkowe, miesięczne wsparcie ze strony Stowarzyszenia A. Jednakże, co wynika z treści art. 8 ust.3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku pomniejszoną o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W kontrolowanej sprawie organ I instancji odliczył od dochodu skarżącego świadczone przez niego alimenty bieżące, nie uznając za konieczne uwzględnić, iż w ramach kwot nazwanych w uzasadnieniu decyzji "potrącenia" , płacone są przez skarżącego również alimenty , traktowane jako zaległe. Takie działanie organu stanowi o błędnej interpretacji przywołanego zapisu art. 8 ust.3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej nie zezwalającego na różnicowanie świadczonych przez stronę alimentów jako bieżących i zaległych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009r. sygn. akt I OSK 94/09 nie publ.), a w konsekwencji tego uchybienia, o niewyjaśnieniu istotnych, niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy faktów. Obowiązek prawidłowego obliczenia wysokości dochodu osoby wnioskującej o wsparcie ze strony pomocy społecznej jest warunkiem sine qua non dla oceny możliwości przyznania świadczeń pomocowych. W kontrolowanej sprawie brak ten nie pozwala na ocenę zasadności stanowiska organu, co do sytuacji skarżącego w aspekcie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. ( tekst jednolity Dz. U. Nr 115 poz. 728 z późn. zm.), czy też możliwości przyznania mu wsparcia w ramach ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ( Dz. U. z 2005r. Nr 267, poz. 2259). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego również z innych względów sprawa nie została należycie wyjaśniona. Obowiązkiem organu administracji rozstrzygającego w sprawach świadczeń z pomocy społecznej jest stosować się do reguł wyznaczonych w procedurze administracyjnej, o ile ustawa o pomocy społecznej nie stanowi inaczej ( art. 14 ustawy o pomocy społecznej). Bezspornie zatem organy obowiązane są zgodnie z art. 7 k.p.a. do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Fakt, iż postępowanie w sprawie uruchamiane jest na wniosek, nie zwalnia ich od podejmowania z urzędu czynności, które mogłyby pozwolić na dokładne wyjaśnienie żądania strony. Stanowi o takim obowiązku również art. 77 k.p.a nakazujący organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazania te dotyczą w szczególności decyzji o charakterze uznania administracyjnego. W aspekcie powyższych uwag Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił twierdzenia organu mające świadczyć o zasadności odmowy przyznania skarżącemu środków czystości, bielizny, pościeli, butów i dresu, jako twierdzenia co najmniej przedwczesne. Organ uznał, iż brak sprecyzowania, jakiego rodzaju środków czystości, bielizny, czy pościeli domaga się wnioskodawca pozwala na ich odmowę Jednocześnie uznał, iż każdy z tych przedmiotów skarżący zakupić może z własnych środków. Do takiego wniosku nie był jednak uprawniony przed szczegółowym zbadaniem, czego w rzeczywistości domaga się skarżący i skontrolowania, czy te ustalone, sprecyzowane potrzeby są mu niezbędne. Odmowa przyznania skarżącemu dresu, o który występuje już do organów pomocy społecznej od dłuższego czasu, również nie została przekonywująco uzasadniona. Organ nie wyjaśnił bowiem z czego wynikają jego twierdzenia, iż skarżący ma w rzeczywistości zaspokojoną potrzebę odzieży. Założyć trzeba bowiem, iż wsparcie ze strony pomocy społecznej ma umożliwić życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, co nie wyklucza stosownego ubrania nawet w warunkach domowych. Podejmując decyzję uznaniową, jaką jest decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, a odmowa przyznania pomocy społecznej jest możliwa wyłącznie wtedy, gdyby indywidualny interes prawny skarżącego pozostawał w kolizji z interesem społecznym lub brak było obiektywnych możliwości ze strony organu. Poza powoływaniem się na interpretację pojęcia " decyzja uznaniowa" Kolegium nie odniosło się do sytuacji finansowej MOPS w R., tym samym nie podjęło nawet próby wykazania w oparciu o fakty, by interes społeczny uniemożliwiał objęcie wsparciem finansowym skarżącego. Takie uzasadnienie stanowiska organu, w świetle brzmienia art. 3 ust. 1, jak i art. 41 ust. 1 w zw. z 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej regulującego kwestię przyznawania zasiłków celowych można uznać zatem za zbyt arbitralne. Organy procedując w niniejszej sprawie nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego i nie dokonały jego obiektywnej oceny, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a nadto nie uzasadniły swego stanowiska w sposób odpowiadający wymogom określonym w treści art. 107 § 3 k.p.a. Brak niezbędnych ustaleń w przedmiocie istotnych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności dotyczących sytuacji życiowej skarżącego, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i samą stronę postępowania. Dopiero wnikliwa ocena sytuacji skarżącego z jednej strony oraz możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej z drugiej strony, może stanowić podstawę do podjęcia decyzji przez organ. Oceniając z tego punktu widzenia zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż poczynione w sprawie ustalenia oraz zawarte tam konkluzje nie spełniają standardów wyznaczonych dla działania organu w ramach uznania administracyjnego. Pamiętać trzeba także, że pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone, a jego interpretacja i ocena należą w każdorazowo rozpoznawanej sprawie do organu rozstrzygającego. Co prawda w art.39 ust. 2 ustawy wyjaśnia się, co należy rozumieć pod pojęciem "niezbędnej potrzeby bytowej" wymieniając tam pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, jednakże nie jest to pełna definicja legalna pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej", a raczej przykładowy katalog, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Rozpoznając sprawę ponownie, należy wyjaśnić, czy wnioskodawca spełnia warunki wyznaczone ustawą do przyznania mu zasiłku celowego, pomocy w zakresie programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", czy złożony wniosek dotyczy niezbędnej potrzeby życiowej istniejącej w chwili złożenia wniosku oraz czy organ dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi. W szczególności należy ustalić czy złożony przez niego wniosek może zostać uznany, jako nie mający związku z niezbędna potrzebą życiową. Organ pomocy społecznej musi pamiętać, iż celem pomocy społecznej jest zapewnienie wnioskującemu o wsparcie warunków życia odpowiadających godności człowieka. Dopiero wnikliwa ocena sytuacji skarżącego z jednej strony oraz możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej z drugiej strony, może stanowić podstawę do podjęcia decyzji przez organ. Zauważą się, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie podkreślało charakter wydanej w sprawie decyzji. Jednakże Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, co do tego, by zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja spełniały wymagania niezbędne dla legalności decyzji uznaniowej. Dlatego też, mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji i orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.