IV SA/Gl 510/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] E.C. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta K., między innymi decyzji Nr [...] z dnia [...], rozstrzygniętych ostatecznymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], w tym m.in. decyzji Nr [...], powołując się na naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. We wniosku tym podniosła, że powodem zmiany decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy, było wskazanie, że faktycznie nie zamieszkuje ona w lokalu, na który wnioskowała o to świadczenie. W ocenie zainteresowanej interpretacja taka jest niedopuszczalna, gdyż w sytuacji gdy brak jest legalnej definicji danego pojęcia, to należy zastosować wykładnię językową oraz posłużyć się utrwalonym orzecznictwem, z którego wynika, że "zamieszkiwanie w danym lokalu jest wtedy, gdy interesy życiowe związane są właśnie z tym lokalem". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło stwierdzenia nieważności wymienionej powyżej decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniosło, że stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 pkt 1- 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium po przeprowadzeniu postępowania nie potwierdziło zaistnienia powołanej we wniosku zainteresowanej przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu. Wyjaśniło, że decyzja przyznająca dodatek mieszkaniowy, po wznowieniu postępowania została uchylona, a zainteresowana została zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Dlatego organ orzekł jak w sentencji. E.C., pismem z dnia [...], wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W motywach wniosku wyjaśniła, że pomyłkowo wskazała jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta K. art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy właściwą podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji powinien art. 156 § 1 pkt 2 tegoż Kodeksu, czyli wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, na co wskazuje uzasadnienie wniosku. Ponadto podtrzymała swoje zarzuty wykazane w pierwszym wniosku, argumentując, że odmowa przyznania jej dodatku mieszkaniowego rażąco narusza prawo, poprzez przyjęcie niewłaściwej wykładni obowiązujących w tym zakresie przepisów. Powtórzyła swoje stanowisko dotyczące wykładni sformułowania "faktycznego zamieszkiwania w lokalu", powołując się na orzecznictwo i piśmiennictwo w tym zakresie, dodając, że podstawowym kryterium decydującym o przyznaniu dodatku mieszkaniowego jest kryterium dochodowe, które w przypadku jej rodziny zostało spełnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy powyższą decyzję. W motywach uzasadnienia organ wskazując na powołaną przez zainteresowaną przyczynę wnioskowanej nieważności – art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśnił, że decyzja jest wydana bez podstawy prawnej wtedy, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo jest przepis, ale nie spełnia on wymagań podstawy prawnej. Nie można natomiast mówić o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, kiedy w rzeczywistości nie wskazano w niej istniejącej podstawy prawnej albo podano ją w sposób niewłaściwy. Fakt powołania przez organ w kwestionowanej decyzji niewłaściwych przepisów, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania organu, to jednak nie można uznać, że jest to naruszenie prawa istotne dla przedmiotowego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie Burmistrz Miasta K., po wznowieniu postępowania, uchylił swoją wcześniejszą decyzją przyznającą stronie dodatek mieszkaniowy i odmówił jej przyznania tego świadczenia, zobowiązując równocześnie do zwrotu nienależnie pobranego dodatku w podwójnej wysokości. Organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania, uchylił tę decyzję w części dotyczącej zwrotu dodatku, gdyż obowiązek taki wynika z mocy samego prawa, w pozostałej części zaś decyzję utrzymał. Argumentacja zainteresowanej dotycząca stwierdzenia nieważności wymienionej powyżej decyzji sprowadza się do kwestionowania wykładni pojęcia "faktycznego zamieszkiwania w lokalu". Nie wskazuje natomiast, pomimo powoływania się na art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, czy przedmiotowa decyzja wydana została bez podania podstawy prawnej czy też wydano ją z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrując sprawę Kolegium nie dopatrzyło się wskazanych wad w kwestionowanej decyzji. Z akt sprawy nie wynika by była ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła E.C., zarzucając decyzji Burmistrz Miasta K. naruszenie prawa poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art.4, art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W jej uzasadnieniu powtórzyła argumenty prezentowane już w postępowaniu administracyjnym, wskazując, że spełniła przystanki warunkujące przyznanie jej dodatku mieszkaniowego. Odnosząc się do zarzutów organu podniosła, że w otrzymanym mieszkaniu zmuszona była przeprowadzić generalny remont, tym niemniej z lokalem związane były trwale wszystkie interesy jej rodziny. Tylko czasowo prowadzony remont uniemożliwiał faktyczne prowadzenie gospodarstwa domowego w tym lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Przeprowadzając po myśli powyższych wskazań ocenę zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże wyłącznie z przyczyn, które zostały dostrzeżone przez Sąd w ramach działania z urzędu. Zdaniem Sądu wymienione decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 104, art. 138 i art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło bowiem błędnie, że decyzja organu pierwszej instancji, która w wyniku wniesionego od niej odwołania została uchylona w części dotyczącej zobowiązania strony do zwrotu nienależnie pobranej kwoty w podwójnej wysokości (pkt 3 sentencji) i w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji zostało umorzone, a w pozostałej części (pkt 1 i pkt 2 sentencji) utrzymana w mocy orzeczeniem organu drugiej instancji, ma samodzielny byt prawny jako orzeczenie załatwiające odrębną sprawę w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko bowiem przy takim założeniu dopuszczalne byłoby objęcie takiej decyzji odrębnym postępowaniem w przedmiocie nieważności. Oczywiście, w świetle treści art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania w kwestii stwierdzenia nieważności objęte mogą być zarówno decyzje ostateczne, jak i nieostateczne. Przepis cytowanego art. 156 nie głosi bowiem wyraźnie, że stanowi podstawę prawną dla stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznych. Definicję decyzji ostatecznej zawiera art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści wskazanego przepisu decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Przepis ten jednocześnie ustanawia zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione bądź dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Przyjdzie stwierdzić, iż przymiot ostateczności decyzji administracyjnych mogą spełniać zarówno decyzje drugiej instancji, wydane w wyniku złożonego odwołania jak i decyzje pierwszej instancji, od których nie złożono w terminie odwołania, bądź od których, z mocy przepisów prawa, odwołanie nie przysługuje. Zatem zgodnie z powyższym przedmiotem takiego postępowania może być również decyzja organu pierwszej instancji (nawet nie mająca przymiotu ostateczności), ale tylko wówczas gdy nie była ona przedmiotem ostatecznego orzeczenia (decyzji) organu odwoławczego. Z chwilą wydania jednak w danej sprawie decyzji odwoławczej, czyli po zrealizowaniu się zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego), z punktu widzenia treści art. 156 § 1 wymienionego Kodeksu w obiegu prawnym funkcjonuje tylko decyzja organu drugiej instancji i tylko ta może być przedmiotem stwierdzenia nieważności. Niedopuszczalne jest wówczas prowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prowadziło postępowanie w ramach trybu nadzwyczajnego określonego w art. 156 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do decyzji pierwszej instancji, pomimo, iż wniosku skarżącej nie można określić jako jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości. Wypada bowiem zauważyć, że trudno przyjąć, czego domaga się strona składająca tej treści wniosek, wnioskuje o stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji Burmistrza Miasta K., czy też wymienionych tam decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Powyższe powinno zobowiązać organ do dokładnego ustalenia woli strony postępowania. Każde pismo strony powinno być bowiem należycie wyjaśnione i ocenione, co nakazuje nie tylko zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale także wynikający z art. 9 tego Kodeksu obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Powyższe wady zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej przesądzają, że obydwa wskazane rozstrzygnięcia nie mogą się ostać ze względu na uchybienia uzasadniające stwierdzenie ich nieważności. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Nr [...] z dnia [...] została bowiem wydana bez podstawy prawnej (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio Kodeksu postępowania administracyjnego) - gdyż nie było podstawy prawnej do orzekania o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, jeżeli sprawa została załatwiona decyzją odwoławczą, a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca decyzję nadzorczą w mocy wydana została z rażącym naruszeniem prawa ( w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu) gdyż utrzymała w mocy nieważną decyzję. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.