IV SA/Gl 511/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2010 r. sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Ż. z dnia [...] nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] Powszechny Zakład Ubezpieczeń S.A. w W. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] z prośbą o przekazanie kopii dokumentów sprowadzenia pojazdu z zagranicy (VAT 25, dokumenty celne, umowa sprzedaży, zagraniczny dowód rejestracyjny oraz inne) niezbędnych do zarejestrowania pojazdu marki [...] nr rej.[...], nr[...]. Jako podstawę swojego żądania Zakład wskazał art. 25 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. nr 124, poz. 1151 z późn. zm.). W odpowiedzi na wyżej powołany wniosek Dyrektor Wydziału Komunikacji i Transportu i Dróg Publicznych Starostwa Powiatowego w [...] poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z art. 80 c, ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.) dane lub informacje zgromadzone w ewidencji udostępnia się, o ile są one niezbędne do realizacji ustawowych zadań między innymi Ubezpieczeniowemu Funduszowi Gwarancyjnemu. W kolejnym piśmie z dnia [...] Zakład zwrócił się do organu o zajęcie stanowiska w formie decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu w trybie przepisów K.p.a. Decyzją z dnia [...]., nr [...] Starosta Powiatu [...] działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz 16 ust 1 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych w związku z art. 80 c ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym odmówił udostępnienia wnioskodawcy informacji w zakresie żądanym we wniosku z dnia 9 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do regulacji art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej organ odmawiając udzielenia takiej informacji winien wydać decyzję administracyjną. Odnosząc się natomiast się do meritum sprawy uznał, iż podstawy prawne wniosku, a mianowicie art. 25 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie są wystarczające do uwzględnienia żądania. Dane bowiem zgromadzone w ewidencji pojazdów na mocy art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należą do katalogu informacji niejawnych do których mają zastosowanie przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych. Przepisem szczególnym chroniącym dostęp do danych zawartych w ewidencji jest art. 80 c ustawy Prawo o ruchu drogowym, który wskazuje zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do żądania udzielenia tych informacji. W odwołaniu od tej decyzji Powszechny Zakład Ubezpieczeń S. A. w W. domagał się jej uchylenia wskazując na naruszenie art. 25 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez jego pominięcie oraz art. 80 c ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż podstawą wniosku była regulacja art. 25 ustawy o działalności ubezpieczeniowej zgodnie z którym Sądy, prokuratura, Policja oraz inne organy i instytucje, na wniosek zakładu ubezpieczeń, w zakresie zadań przez ten zakład ubezpieczeniowy wykonywanych i w celu ich wykonania, w związku z wypadkiem lub zdarzeniem będącym podstawą ustalania odpowiedzialności, udzielają informacji o stanie sprawy lub udostępniają zebrane materiały, jeżeli są one niezbędne do ustalenia okoliczności tych wypadków i zdarzeń losowych oraz wysokości odszkodowania lub świadczenia. Zakład zaznaczył ponadto, iż w uzasadnieniu swego wniosku wykazał, że żądane dokumenty są niezbędne w prowadzonym postępowaniu likwidacyjnym związanym z kradzieżą pojazdu podlegającego ubezpieczeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 80 c ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, art. 25 i art. 3 ust. 4 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernych motywach swego rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przywołał treść zastosowanych przepisów prawa. W konsekwencji organ uznał, że dane objęte centralną ewidencją pojazdów są udostępniane z zachowaniem wymagań dotyczących informacji niejawnych zatem przepisy te stanowią lex specialis w stosunku do ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych. Obowiązujące natomiast w zakresie wniosku uregulowania prawne sprzeciwiają się udostępnieniu żądanych danych. Z powyższą decyzją nie zgodził się Powszechny Zakład Ubezpieczeń S.A. w W. składając skargę do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżonemu rozstrzygnięciu powtórnie zarzucił naruszenie art. 25 ustawy o działalności ubezpieczeniowej oraz art. 80 c ustawy Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu ponownie podniesiono, że odmowa udostępnienia żądanych dokumentów jest wynikiem naruszenia przepisów prawa materialnego bowiem organy administracji w sposób nieuprawniony ograniczyły się do badania wniosku w oparciu o regulację art. 80 c ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast w ocenie skarżącego to art. 25 ustawy o działalności ubezpieczeniowej stanowi lex specialis w stosunku do art. 80 c ustawy Prawo o ruchu drogowym i to właśnie ten przepis stanowi samoistną podstawę do udostępnienia żądanych danych. Skarżący podkreślił ponadto, że w centralnej ewidencji pojazdów brak jest wszystkich danych o udostępnienie których się zwracał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 700/09 oddalił skargę. Sąd wskazał, że zakres przedmiotowy sprawy mieści się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Uznał, iż dane gromadzone w ewidencji dla zarejestrowanych pojazdów stanowią informację publiczną, z uwagi na ich szczególny charakter bowiem dotyczą one obiektów i podmiotów uczestniczących w ruchu drogowym. Dlatego sprawa należy do kognicji sądu administracyjnego. Natomiast w ocenie Sądu, rozważenia wymaga, czy strona domagała się kopii dokumentów, czy też wynikających z nich danych. Jeżeli bowiem strona domagała się kopii dokumentów to należy rozważyć jaki mają one charakter. Obowiązujące w tym zakresie przepisy nie zezwalają, co do zasady na udostępnienie osobom trzecim dokumentów prywatnych. Tylko dokumenty urzędowe mogą być udostępniane w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd zaznaczył, że odróżnić należy sam dokument jako nośnik informacji z jednej strony a wynikające z niego dane z drugiej. Dokumenty prywatne nie podlegają reżimowi cytowanej ustawy bowiem nie mają one charakteru nośnika informacji publicznej i nie zawierają takich danych. Taki charakter mają zwłaszcza faktura, czy umowa sprzedaży, które nie mieszczą się w definicji dokumentu urzędowego określonego w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem Sąd uznał, że w tym zakresie słusznie odmówiono wnioskodawcy udzielenia tych dokumentów w piśmie z dnia [...]. Sąd uznał, iż dokumenty te nie podlegają również reżimowi ustawy o działalności ubezpieczeniowej. W szczególności art. 25 cytowanej ustawy nie stanowi podstawy do udzielenia przez organ administracji dokumentów prywatnych będących w ich posiadaniu. Działalność ubezpieczeniowa nie skutkuje zwolnieniem z tajemnic czy innych ustawowych ograniczeń w tym zakresie. W przepisie tym chodzi o informacje o stanie spraw prowadzonych w związku z wypadkiem czy innym zdarzeniem i udostępnieniu zebranych w nich materiałów. Faktury oraz umowy sprzedaży zawierają dane dotyczące kontrahentów, w tym dane osobowe, przedsiębiorców, ceny nabycia, które nie podlegają upublicznieniu. Dokumenty te zatem nie mogły zostać udzielone skarżącej w żadnej formie. W stosunku do informacji z nich wynikających Sąd uznał, iż jako informacje publiczne podlegają reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r., która nie statuuje nieograniczonego dostępu do tych informacji, bo wprowadza szereg ograniczeń. Między innymi wskazane w przepisie art. 5 ust. 1 ograniczenia dotyczące informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych. Dane te zostały w pewnym zakresie zgromadzone w centralnym rejestrze pojazdów i po myśli art. 80 a ust. 2 są przekazywane z zachowaniem wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Po myśli natomiast art. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych mogą one być udostępniane wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo innej zleconej pracy. Powodem odmowy uwzględnienia wniosku w niniejszej sprawie organy administracji uczyniły fakt ograniczenia podmiotowego wynikającego z przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Jako, że przepisy te regulują szczególny tryb gromadzenia i uzyskiwania informacji, zasadnie na tych regulacjach organy orzekające w sprawie się skoncentrowały i trafnie wskazały, że jedynie podmiotom określonym w art. 80 c ust. 1 cytowanej ustawy mogą zostać udostępnione dane znajdujące się we wskazanej ewidencji. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez Powszechny Zakład Ubezpieczeń S.A. w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 465/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że z treści wniosku z dnia [...] wynikało, że strona wnosi o przekazanie kopii dokumentów sprowadzenia określonego samochodu z zagranicy potrzebnych w celu likwidacji szkody majątkowej związanej z kradzieżą tego samochodu. Jako podstawę wniosku wskazano art. 25 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej. Treść żądania oraz powołana podstawa prawna potwierdzają, że zakresem wniosku nie były objęte dane i informacje, które zgodnie z art. 80 b ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym gromadzi się w ewidencji pojazdów. Ponadto Sąd wskazał, iż powołany art. 25 ustawy o działalności ubezpieczeniowej stanowi samoistną podstawę prawną do domagania się przez zakład ubezpieczeń, przy spełnieniu warunków wymienionych w tym przepisie, od innych podmiotów określonych informacji i materiałów. Informacje te muszą być w dyspozycji podmiotów zobowiązanych do ich udzielenia niezależnie od sposobu w jaki weszły w ich posiadanie. Sąd podkreślił, iż koniecznym warunkiem udostępnienia żądanych danych i materiałów jest ich niezbędność celem realizacji zadań zakładu ubezpieczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżoną w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oparto na regulacji art. 80 c ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, art. 25 i art. 3 ust. 4 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej oraz na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z brzmieniem art. 80 c ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 z późn. zm.) dane lub informacje zgromadzone w ewidencji udostępnia się, o ile są one niezbędne do realizacji ich ustawowych zadań, następującym podmiotom, z zastrzeżeniem ust. 2: 1) Policji; 1a) Inspekcji Transportu Drogowego; 2) Żandarmerii Wojskowej; 3) Straży Granicznej; 4) Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu; 4a) Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu, 5) Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego; 6) sądom; 7) prokuraturze; 8) organom kontroli skarbowej, organom celnym i wywiadowi skarbowemu; 9) Ubezpieczeniowemu Funduszowi Gwarancyjnemu; 9a) Polskiemu Biuru Ubezpieczycieli Komunikacyjnych; 9b) Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych - w celu umożliwienia zabezpieczenia ustawowym prawem zastawu należności z tytułu składek, do których poboru Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany; 10) organom właściwym w sprawach rejestracji pojazdów; 10a) strażom gminnym (miejskim); 11) Szefowi Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych; 12) komornikom sądowym; 13) administracyjnym organom egzekucyjnym oraz organom podatkowym; 14) wojskowym komendantom uzupełnień; 15) ministrowi właściwemu do spraw środowiska; 16) ministrowi właściwemu do spraw transportu; 17) ministrowi właściwemu do spraw łączności; 18) Prezesowi Głównego Urzędu Statystycznego. W myśl natomiast regulacji art. 80 a ust. 3 cytowanej ustawy w centralnej ewidencji pojazdów wyodrębnia się zbiór danych i informacji o pojazdach o których mowa w art. 73 ust. 3. Wytwarzanie, przechowywanie, przetwarzanie lub przekazywanie danych i informacji o tych pojazdach odbywa się z zachowaniem wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Organy orzekające w sprawie zastosowały przywołane normy prawne uznając, że Powszechny Zakład Ubezpieczeń S.A w W. swoim wnioskiem objął dane zawarte w centralnej ewidencji pojazdów. Tymczasem jak wynika z wniosku skierowanego do Starosty Powiatu[...] Zakład zwrócił się o udostępnienie kopii dokumentów sprowadzenia pojazdu z zagranicy w związku z likwidacją szkody majątkowej polegającej na kradzieży tego samochodu osobowego. Jako podstawę wniosku wskazano art. 25 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. nr 124, poz. 1151 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem sądy, prokuratura, Policja oraz inne organy i instytucje, na wniosek zakładu ubezpieczeń, w zakresie zadań przez ten zakład ubezpieczeń wykonywanych i w celu ich wykonania, w związku z wypadkiem lub zdarzeniem będącym podstawą ustalania odpowiedzialności, udzielają informacji o stanie sprawy oraz udostępniają zebrane materiały, jeżeli są one niezbędne do ustalenia okoliczności tych wypadków i zdarzeń losowych oraz wysokości odszkodowania lub świadczenia. Przepis ten stanowi samoistną podstawę wystąpienia do określonych w nim podmiotów o udostępnienie zakładowi ubezpieczeń informacji o stanie sprawy oraz zebranych materiałach. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie nie było więc podstaw do zastosowania art. 80 c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.). Wskazana bowiem regulacja reglamentuje możliwość udostępnienia danych lub informacji zgromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów określonym podmiotom. Natomiast jak już wyżej podkreślono wnioskodawca domagał się przesłania kserokopii dokumentów sprowadzenia pojazdu z zagranicy, nie domagał się wydania jakichkolwiek danych z ewidencji. Dokumenty o które zwrócił się Zakład bez wątpienia są w posiadaniu organu administracji zgodnie bowiem z regulacją art. 72 ustawy Prawo o ruchu drogowym są one niezbędne przy rejestracji pojazdu. Dlatego organ winien dokonać analizy wniosku, zbadać o udostępnienie jakich dokładnie dokumentów zwracał się wnioskodawca oraz czy istotnie dane te są niezbędne w celu realizacji zadań Zakładu związanych z jego działalnością i wówczas bądź udzielić wnioskodawcy żądanych dokumentów lub uznając, że nie są one niezbędne dla celów określonych w art. 25 ustawy o działalności ubezpieczeniowej odmówić ich przekazania. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym jako wydane z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.