IV SA/Gl 511/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi O. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta M. działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit."b" oraz art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 674 ze zm.) orzekł o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez O.K. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że "zasiłek nie przysługuje bezrobotnemu, który wyczerpał okres jego pobierania przewidziany w art. 73 ust. 1 pkt 1". W odwołaniu od opisanej decyzji strona zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 11, art. 80, art., 6 k.p.a. Zdaniem odwołującego w zaskarżonym orzeczeniu organ nie uwzględnił własnego stanowiska przedstawionego w uprzednio wydanej (na podstawie art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy) decyzji z dnia [...] nr [...], na mocy której przyznano mu z dniem [...] zasiłek dla osoby bezrobotnej na okres 6 miesięcy, z czego w okresie pierwszych trzech miesięcy była to kwota 658,90 zł, a w okresie kolejnych miesięcy zasiłek wynosił 517,40 zł. W tej decyzji organ przesądził zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że okres pobierania zasiłku przez stronę wynosić będzie 6 miesięcy, czyli zakończy się z dniem [...]. Odwołujący zauważył, że w decyzji z dnia [...] nie wskazano jakiejkolwiek okoliczności wypływającej na skrócenie okresu pobierania zasiłku, do czego obliguje organ przepis art. 73 ust. 4 ustawy. Natomiast w chwili jej wydawania organowi znany był fakt, że wobec strony znajduje zastosowanie art. 75 ust. 1 pkt 2, a zatem również art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy. Decyzją własną z dnia [...] wydaną z powołaniem na art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy organ odmówił mu bowiem przyznania zasiłku z dniem [...]. Także, zdaniem odwołującego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wykazał w sposób dostateczny jakichkolwiek okoliczności mogących rzutować na skrócenie okresu pobierania zasiłku. Z wskazanych przyczyn orzeczenie o utracie prawa do zasiłku po 3 miesiącach od jego pobierania odwołujący uznał za pogwałcenie fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady działania organów w sposób budzący zaufanie stron postępowania do władzy publicznej. W przedstawionym stanie sprawy nie było możliwe orzeczenie o wyczerpaniu okresu pobierania zasiłku przyznanego na 6 miesięcy. Do odwołania załączono kopie decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania zasiłku O.K. na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i z dnia [...] nr [...] o przyznaniu odwołującemu zasiłku dla bezrobotnego na okres 6 miesięcy w wysokości 658,90 zł w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku i w wysokości 517,40 zł w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść rozstrzygnięcia organu I instancji oraz treść odwołania i przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że odwołujący po raz kolejny zarejestrował się Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...]. W dniu rejestracji przedłożył świadectwo pracy potwierdzające, że zawarta z nim umowa o pracę w okresie poprzedzającym zarejestrowanie została rozwiązana za porozumieniem stron. Oświadczył równocześnie, że rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron nie nastąpiło w związku z ustawą z dnia 13 grudnia 2003r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników. Przechodząc do stanu prawnego sprawy organ odwoławczy przywołał treść art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...), podnosząc, że na podstawie tego przepisu prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy za porozumieniem stron, chyba, że nastąpiło to w skutek upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia stanu zadudnieniami z przyczyn leżących po stronie zakładu pracy, albo rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania. Wskazał, że w myśl art. 75 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy osoba, z którą stosunek pracy został rozwiązany na mocy porozumienia stron nabywa zasiłek dla bezrobotnych po upływie 90 dni, chyba że rozwiązanie stosunku pracy w tej formie nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania. Jednak w przedmiotowej sprawie rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron nie miało miejsca z przyczyn, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, zatem zasiłek dla bezrobotnych przysługiwał odwołującemu po okresie 90 dni od daty zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy tj. od [...]. Wojewoda [...] wskazał nadto na regulację zawartą w art. 73 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...), z której wynika, że okres pobierania zasiłku, o którym mowa w ust. 1 i 3 tego przepisu ulega skróceniu o okresy nieprzysługiwania zasiłku wymienione w art. 75 ust. 1-3 w/w ustawy. Konkludując stwierdzono, że odwołujący zasadnie nabył prawo do zasiłku dla bezrobotnych po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy na okres 6 miesięcy pomniejszony jednak o okres nieprzysługiwania zasiłku w związku z rozwiązaniem umowy o pracę na mocy porozumienia stron. Zatem z dniem [...] wyczerpał maksymalny okres pobierania zasiłku. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach O.K. działający przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji czego utrzymano w mocy decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem art. 8, art. 11, art. 80 i art. 6 k.p.a. Uchybiono bowiem zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zaniechano pełnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawania rozstrzygnięcia, błędnie przyjęto, że skarżący wyczerpał maksymalny okres pobierania zasiłku przewidziany w ustawie o promocji zatrudnienia (...). Zdaniem skarżącego Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję, której istnienie w obrocie prawnym doprowadziło do wzajemnej sprzeczności dwóch wydanych przez Prezydenta Miasta M. rozstrzygnięć. Jednym z nich, powołując się na art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia (...) przyznano mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych na okres 6 miesięcy począwszy od dnia [...], a w drugim, z dnia [...] stwierdzono, że z dniem [...] skarżący wyczerpał sześciomiesięczny okres pobierania zasiłku przewidziany w art. 73 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia (...) okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych wynosi 6 miesięcy. Zdaniem skarżącego takie właśnie uprawnienie nabył na podstawie decyzji z dnia [...], w której orzeczono o przyznaniu mu zasiłku dla osoby bezrobotnej na okres 6 miesięcy określając nadto, że w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku kwota ta wynosić miała 658,90 zł, a w kolejnych miesiącach – 517,40 zł. W podstawie prawnej tej decyzji nie wskazano na art. 73 ust. 4 w/w ustawy. Nie odniesiono się do dyspozycji tego przepisu w jej uzasadnieniu. W skardze zaznaczono, że organowi znana była bezsprzecznie sytuacja skarżącego, do której zastosowanie znajduje przepis art. 75 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy. Obligowało to organ do odpowiedniego zastosowania jej art. 73 ust. 4 in fine. Jednakże ani w decyzji z dnia [...] ani w decyzji z dnia [...] organ nie uwzględnił dyspozycji tego przepisu. Dopiero w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego stanowiącej przedmiot skargi Wojewoda [...] wskazał na przepis art. 73 ust. 4 cyt. ustawy. Zdaniem skarżącego nie zmieniło to faktu, że mocą decyzji z dnia [...] nabył prawo do zasiłku na czas 6 miesięcy. Z tych przyczyn nie wyczerpał okresu jego pobierania w dniu [...] i takiego wniosku, w jego opinii, nie można wyprowadzić ze zgromadzonego w sprawie materiału. Zauważono, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieuwzględnienia w decyzji z dnia [...] okoliczności wpływających na skrócenie czasu pobierania zasiłku na zasadzie art. 73 ust. 4 ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie przytaczając argumenty tożsame, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że nieprzytoczenie w decyzji organu I instancji treści art. 73 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia nie może powodować niezastosowania tego przepisu wobec skarżącego w sytuacji faktycznej sprawy. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wyjaśniono skarżącemu dlaczego pobierał zasiłek przez okres trzech a nie sześciu miesięcy, przywołując odpowiednie przepisy ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Mając na względzie przypisane sądom administracyjnym uprawnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga złożona przez O.K. nie zasługuje na uwzględnienie wobec braku przesłanek do stwierdzenia, że zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja naruszają przepisy prawa materialnego lub procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane akty wydane zostały na gruncie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej – "ustawa"), w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 27 maja 2014r. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy okres pobierania zasiłku przez osobę, która uzyskała statut bezrobotnego wynosi 6 miesięcy - dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekraczała 150% przeciętnej stopy bezrobocia w kraju. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w dniu [...] przeciętna stopa bezrobocia w kraju wynosiła 12,3%, a na obszarze działania Powiatowego Urzędu Pracy w M. - 8,7%, a zatem nie przekraczała 150 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju. Dane te potwierdza Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 27 września 2012r. w sprawie przeciętnej stopy bezrobocia w kraju oraz na obszarze powiatów (M.P. poz. 710 z 2012r.). W przypadku skarżącego okres pobierania zasiłku zasadnie ustalony został jako okres 6 miesięcy. Materiał sprawy wskazuje, że skarżący w toku postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanych decyzji nie kwestionował przysługującego mu okresu pobierania zasiłku. Okoliczność ta nie była również podnoszona w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze. Jako niesporne w sprawie przyjąć też można, że skarżący w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w urzędzie pracy (co miało miejsce w dniu [...]) rozwiązał stosunek pracy za porozumieniem stron, przy czym nie nastąpiło to z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo z powodu zmiany miejsca zamieszkania pracownika. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że w chwili rejestracji w urzędzie pracy należał do podmiotów, którym na mocy art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy nie przysługiwało prawo do zasiłku. Tak zresztą rozstrzygnięto sprawę decyzją z dnia [...] nr [...] odmawiając O.K. przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Od decyzji tej nie wniósł on odwołania. Zajmowane przez skarżącego w toku postępowania, jak również w skardze stanowisko pozwala przyjąć, że miał on pełną świadomość, co do braku prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej ze względu na sposób rozwiązania stosunku pracy poprzedzający rejestrację w urzędzie pracy. Wiedział również, czemu wyraz daje w skardze, że prawo to może być mu przyznane po upływie 90 dni od dnia rejestracji jako osoba bezrobotna. Dokonał natomiast całkowicie błędnej interpretacji wskazanego przepisu zakładając, że po upływie 90 dni otrzymywać będzie zasiłek w pełnym jego wymiarze, a więc przez okres 6 miesięcy. Tymczasem przepis art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy należy czytać łącznie z jej art. 73 ust. 4, co oznacza, że nabycie prawa do zasiłku w ustawowym wymiarze ulega przesunięciu w czasie (o 90 dni od dnia rejestracji), a także skróceniu o czas, w jakim stosowana jest ta sankcja. Tym samym osoba bezrobotna, która bezpośrednio przed rejestracją w urzędzie pracy zrezygnowała dobrowolnie z zatrudnienia poprzez rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron nabywa zasiłek dla bezrobotnych w pełnym jego wymiarze, przy czym te dziewięćdziesiąt dni poprzedzających nabycie prawa do zasiłku podlegają odliczeniu. Okres pobierania zasiłku uznaje się więc za zakończony w takim momencie, w jakim jego zakończenie nastąpiłoby, gdyby biegł od chwili rejestracji bezrobotnego. Zarówno zaskarżona, jak utrzymana nią w mocy decyzja w pełni odpowiada przedstawionym wyżej regulacjom prawnym. Natomiast brak wskazania w uzasadnieniu decyzji organu I instancji szczegółowego wyjaśnienia sytuacji prawnej i faktycznej, a także niepowołanie w jej podstawie prawnej przepisu art. 73 ust. 4 ustawy nie prowadzi automatycznie do przesądzenia o braku legalności całego postępowania. Zauważyć trzeba, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, w którym organ odwoławczy rozpatruje sprawę nie tylko w ramach zarzutów odwoławczych lecz w całości, powtórnie. Nawet niewypełniająca wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. decyzja organu I instancji nie może zostać uchylona przez organ odwoławczy jeżeli nie występują przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W tym przypadku rolą organu odwoławczego jest takie załatwienie sprawy, które eliminuje uchybienia organu I instancji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązkowi temu podołał w Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję. Wyjaśnił precyzyjnie, z jakich przyczyn okres pobierania zasiłku przyznanego skarżącemu wyczerpał się po upływie 3 miesięcy, mimo przyznania go na czas 6 miesięcy. Przywołał także przepisy, na których oparto wydaną decyzję. Odnosząc się natomiast do zarzutu postawionego w skardze o pozostawaniu w obrocie prawnym dwóch wzajemnie wykluczających się decyzji Prezydenta Miasta M. zauważyć trzeba, że decyzja o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku ze względu na wyczerpanie okresu jego pobierania nie pozostaje w sprzeczności z decyzją, na mocy której przyznano mu prawo do zasiłku. Orzeczenie w decyzji z dnia [...] o przyznaniu skarżącemu z dniem [...] zasiłku dla osoby bezrobotnej na okres 6 miesięcy nie zmieniło jego sytuacji prawnej, kształtującej się na podstawie właściwych przepisów ustawy od dnia zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy. Przede wszystkim nie zlikwidowało skutku w postaci skrócenia tego okresu, o czas, w którym prawa tego nie posiadał, o czym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Wbrew jego twierdzeniom zawartym w odwołaniu od decyzji organu I instancji organ nie przesądził "w sposób nie budzący wątpliwości, że okres pobierania zasiłku przez stronę wynosić będzie 6 miesięcy, czyli zakończy się z dniem [...]." Zasadnie zatem orzeczono wobec skarżącego o utracie prawa do zasiłku z chwilą upływu maksymalnego, ustawowego okresu jego pobierania pomniejszonego o czas, w którym zasiłek mu nie przysługiwał. Wskazać tu trzeba, że przepisy art. 73 ust. 1 i ust. 4, jak też art. 75 ust. 2 pt 2 ustawy mają charakter ius cogens, a decyzja wydawana na ich podstawie nie została poddana dyskrecjonalnej władzy organu. Skoro zarzuty skargi nie były zasadne, a Sąd nie dostrzegł innych uchybień nakazujących jej uwzględnienie należało orzec jak w sentencji, na mocy art. 151 p.p.s.a.