IV SA/Gl 513/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia dla kuratora 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. decyzją z [...] wydaną na podstawie art. 83b ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.) w związku z art. 34 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 5 w związku z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) przyznał A. P. wynagrodzenie jako przedstawicielowi dla osoby nieobecnej strony postępowania administracyjnego D. S., członka zarządu A sp. z o.o. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że brak jest przepisów normujących zasady ustalania wynagrodzenia dla kuratora osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym z tego powodu posiłkowo wykorzystano postanowienia przywołanego w podstawie prawnej rozporządzenia. Wysokość przyznanego wynagrodzenia ustalono mając w polu widzenia stopień zawiłości, nakład pracy oraz całokształt okoliczności sprawy. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się A. P., który wniósł odwołanie od niego wyrażając swoje niezadowolenie (zaznaczyć należy, że w aktach sprawy brak jest pisma strony z 22 kwietnia 2014 r. będącego przedmiotowym odwołaniem). Dyrektor Oddziału w C. działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzielono argumentację zaprezentowaną w pierwszej decyzji, jak również podkreślono, że wysokość wynagrodzenia wskazana we wniosku jest zbyt wysoka w stosunku do nakładu pracy. A. P. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata O. M. pismem z 23 lipca 2014 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Sądu Okręgowego w K. W odwołaniu tym podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wskazano na naruszenie art. 83 ust. 2, art. 32 w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Ponadto przyjęto błędną wysokość wynagrodzenia dla ustalonego w sprawie kuratora. Zarzucono naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 sierpnia 1982 r. w sprawie warunków przyznania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek dla kuratora (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.) stosowanego w związku z art. 148 § 2 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r., a w konsekwencji art. 264 i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto zarzucono naruszenie § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. poprzez jego niezastosowanie i nie doliczenie do wynagrodzenia kuratora stawki VAT. Dodatkowo podniesiono zarzut rażąco wadliwego sporządzenia uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia bez odniesienia się do wniosków zawartych w odwołaniu. Dostrzeżone uchybienia zdaniem odwołującego się uzasadniają zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie wynagrodzenia w wysokości 4 428 zł oraz 43,26 zł tytułem zwrotu kosztów poniesionych przez kuratora w postępowaniu. W uzasadnieniu odwołania rozwinięto postawione zarzuty. W odpowiedzi na odwołanie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. podtrzymał swoje rozstrzygnięcie i wystąpił oddalenie odwołania. Sąd Okręgowy - Sąd Ubezpieczeń Społecznych w K. wyrokiem z [...] sygn. akt [...] zmienił przywołaną powyżej decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w ten sposób, że przyznał odwołującemu się od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. kwotę 3 600 zł powiększoną o aktualną stawkę podatku VAT oraz kwotę 43,26 zł tytułem zwrotu poniesionych wydatków w związku z podejmowanymi przez niego czynnościami kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu. Nadto zasądzono od organu administracji kwotę 600 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Apelację do Sądu Apelacyjnego w K. od powyższego wyroku wywiódł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. Wskazanemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności uznanie, że sprawa dotycząca ustanowienia kuratora dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym jest sprawą cywilną. Z zarzutem tym powiązane zostały kolejne dotyczące wysokości przyznanej kwoty z tytułu pełnienia funkcji kuratora dla osoby nieobecnej. Pozwany w odpowiedzi na wniesioną apelację wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej. Sąd Apelacyjny w K. wyrokiem z [...] sygn. akt [...] uchylił zaskarżony wyrok w całości i zniósł postępowanie przed Sądem Okręgowym w K. oraz przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zdaniem Sądu Apelacyjnego przedmiotowa sprawa ma charakter administracyjny a nie sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych. Odwołując się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych, a w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego uznano, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik A. P. pismem z 6 czerwca 2016 r. wniósł zażalenie na przywołany powyżej wyrok Sądu Apelacyjnego w K. Wskazując liczne zarzuty stawiane wskazanemu wyrokowi domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd Najwyższy postanowieniem z [...] sygn. akt [...] odrzucił zażalenie wniesione od przywołanego powyżej wyroku Sadu Apelacyjnego w K. z [...] W motywach rozstrzygnięcia podkreślono, że nie jest dopuszczalne wniesienie zażalenia od wskazanego wyroku i z tego powodu podlega ono odrzuceniu. Zaznaczono także, że nie mogło być ono potraktowane jako skarga kasacyjna, ponieważ ta oparta jest na innych podstawach, które w tym przypadku nie występowały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności działań podjętych przez organ administracji publicznej przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz. 1046) oraz art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r. Nr 1369) wykazała, że wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi na rozstrzygnięcia podejmowane przez podmiot administrujący. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie przyjdzie podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jest zobowiązany do rozpoznania skargi, ponieważ sąd powszechny uznał się za niewłaściwy do jej rozpoznania. Wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona, jednakże z innych powodów niż akcentował to skarżący w swojej skardze. Istota przedmiotowego postępowania sprowadza się do tego, że skarżący został ustanowiony kuratorem dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych przepisy prawa zawierają lukę, ponieważ brak jest regulacji prawnej pozwalającej na podjęcie rozstrzygnięcia w takiej sytuacji w jakiej znalazł się skarżący. Tego typu lukę można wypełnić w drodze analogii, a zatem należy odszukać w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na mocy przywołanego powyżej przepisu (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2748/12 dostępny w CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, iż przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi ustanowionemu dla strony nieobecnej na mocy art. 34 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może nastąpić w drodze czynności procesowej podejmowanej w oparciu o powyższy Kodeks. Oznacza to, że w tym zakresie wyłączona jest możliwość wydawania decyzji administracyjnych oraz postanowień wydawanych w ramach tego typu postępowań. Skoro wyłączona jest możliwość wydawania wskazanych orzeczeń, a zachodzi konieczność rozpatrzenia wniosku zgłoszonego przez uprawniony podmiot i wniosek taki winien być rozpoznany w trybie publicznoprawnym, zatem opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że będzie to inny akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (zob. wyrok WSA w Krakowie z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 150/17 dostępny w CBOSA). Przedstawione powyżej stanowisko sądów administracyjnych pozwala uznać, że decyzja organu pierwszej instancji jak również utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego wydane zostały bez odwołania się do właściwych podstaw, a w zasadzie wydane zostały bez istnienia takich podstaw prawnych. Przywołane stwierdzenie wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianą treścią art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże mając na uwadze fakt, iż ustalenie prawnej formy działania organu administracji nastąpiło w następstwie wykładni obowiązujących unormowań prawnych z wykorzystaniem analogii, brak jest podstaw dla stwierdzania nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a wystarczającą formą eliminacji z obrotu prawnego wskazanych rozstrzygnięć będzie ich uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd nie umarzał postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy z tego powodu, że w sprawie tej niezbędne jest dokonanie innych czynności prawnych, o których mowa będzie poniżej. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają uznać, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. W stosunku do tak wydanego aktu jego adresatowi przysługują odrębne uprawnienia, a mianowicie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w dalszej kolejności możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie składu orzekającego wypowiadającego się w niniejszej sprawie, mając na uwadze przedmiot postępowania jakie toczyło się przed ZUS, to ustalenie wynagrodzenia kuratora nastąpi na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. jedn., Dz. U. z 2013 r. poz. 461) z uwzględnieniem zawiłości danej sprawy i nakładów pracy kuratora, jak to stanowi § 2 ww. rozporządzenia, a wynika to z treści § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w związku z 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust. 1 lit. c przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.