IV SA/Gl 519/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Bielsku – Białej na uchwałę Rady Miejskiej Skoczowa z dnia 15 grudnia 2011 r. nr XIII/172/2011 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo - wychowawczych – opłata za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne oddala skargę. Rada Miejska Skoczowa uchwałą nr XIII/172/2011 z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę Skoczów wydana na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) ustaliła odpłatność za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę Skoczów. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. sporządzonym w oparciu o treść art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. nr 7, poz. 39 ze zm.) zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej Skoczowa Nr XIII/172/2011 z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę Skoczów w części obejmującej § 2 tej uchwały. Powyższej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa to jest art. 14 ust. 5 poprzez ustalenie w § 2 opłaty w wysokości 2,50 zł za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń związanych z nauczaniem i opieką przekraczającą wymiar 5 godzin. W motywach skargi Prokurator Okręgowy w Bielsku-Białej przywołał kwestionowane postanowienia przedmiotowej uchwały. W dalszej części skargi zaakcentował, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego skierowanym do bliżej nieokreślonego kręgu adresatów. Zaznaczono, że przywołane w podstawie prawnej przepisy ustawy o systemie oświaty, a mianowicie art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 stanowią podstawę dla rady gminy do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych przy zastrzeżeniu, że przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w okresie nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Podkreślono, że za świadczenia wykraczające poza ten wymiar zajęć, dozwolone jest pobieranie opłat. Zdaniem skarżącego prokuratora oczywistym jest, że nauczanie, wychowanie i opieka odbywa się w ramach podstawy programowej i jest bezpłatne przez co najmniej 5 godzin dziennie, natomiast organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkole w czasie przekraczającym obowiązkowy wymiar zajęć i podstawę programową. Opłaty takie powinny opierać się na ekonomicznej kalkulacji określającej rodzaj udzielanych świadczeń, które z nich są odpłatne i wysokość opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Zdaniem skarżącego nie jest wystarczające wskazanie w uchwale wysokości za jedną godzinę pobytu dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin, ponieważ powoduje to przyjęcie jednej sztywnej opłaty, która nakłada na rodziców lub opiekunów prawnych obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku przebywania dziecka w przedszkolu dłużej niż 5 godzin dziennie, niezależnie od rodzaju oferowanych świadczeń, ich jakości i rodzaju oraz od tego czy dziecko korzysta ze wszystkich czy też tylko z niektórych. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę jest wykazanie, że wysokość jej pozostaje w związku przyczynowym z oferowanymi ponadwymiarowymi usługami. W końcowej części skargi odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych, które podziela stanowisko zaprezentowane w skardze, przy czym przywołano orzecznictwo pochodzące z lat 2007-2010. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Skoczowa wniósł o oddalenie skargi Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej. W zamieszczonej argumentacji organ ten nie podzielił zarzutów sformułowanych w skardze. Podkreślono, że treść przedmiotowej uchwały oparta została o brzmienie art. 14 ust. 5 po zmianie obowiązującej od 1 września 2010 r. Zaakcentowano, że w uchwale tej enumeratywnie wymieniono czynności świadczone przez przedszkole, a ustanowiona opłata stanowi ekwiwalent za te wymienione świadczenia i czynności. Zdaniem gminy brak jest podstaw prawnych do dalszego rozszerzania i konkretyzowania zapisów określających w sposób wyczerpujący świadczenia i czynności obowiązkowo wypełniane przez przedszkola publiczne przez co najmniej 5 godzin dziennie nieodpłatnie, a powyżej 5 godzin zgodnie z delegacją ustawową za odpłatnością ustaloną przez organ prowadzący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt będący aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność takiego aktu lub uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpatrywanej sprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Skoczowie z dnia 15 grudnia 2011 r. Nr XIII/172/2011 w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Skoczów, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 2 uchwały opłat za każda rozpoczętą godzinę świadczeń związanych z nauczaniem i opieką przekraczającą wymiar 5 godzin określony w § 1 tej uchwały. Równocześnie Prokurator ten odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, które legło u podstaw stanowiska zajętego w skardze. W tej sytuacji niezbędnym jest w pierwszej kolejności przywołanie stanu prawnego obowiązującego w omawianym zakresie w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały. Stosownie do postanowień art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z kolei z przywołanym powyżej art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W tym miejscu przyjdzie podkreślić, co nie jest kwestionowane przez strony niniejszego postępowania, że kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego i podejmowana była na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, a także art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Przedstawienie stanu normatywnego obowiązującego w omawianym zakresie jest niezbędne z tego powodu, że unormowania te z dniem 1 września 2010 r. uległy zmianie, a tym samym orzecznictwo sądów administracyjnych pochodzące z przed tego okresu utraciło swój walor wzorca, do którego można odnosić uchwały podjęte pod rządami nowych unormowań prawnych. Powyższa uwaga jest o tyle istotna, że przywołane przez skarżącego prokuratora wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego pochodzą z okresu wcześniejszego, a mianowicie lat 2007 – 2010. Tym samym nie mogą stanowić one wzorca dla interpretacji obecnie obowiązującej regulacji prawnej. Wyroki te mogą jedynie w sposób posiłkowy wskazywać na wzorzec uchwały podejmowanej w nowych stanie prawnym. W świetle przedstawionych rozważań przeprowadzić należy kontrolę legalności § 2 przedmiotowej uchwały. Zgodnie z treścią tego przepisu ustala się opłatę w wysokości 2,50 zł za każdą rozpoczęta godzinę świadczeń związanych z nauczaniem, wychowaniem i opieką przekraczającą wymiar 5 godzin dziennie. Z treści tego przepisu wynika, że miasto Skoczów wprowadziło unormowanie, mocą którego rodzice dziecka przebywającego w przedszkolu publicznym powyżej podstawy programowej czyli 5 godzin dziennie będą ponosili opłatę za każdą rozpoczętą godzinę przebywania dziecka w tym przedszkolu. Podkreślić należy, że opłata ta będzie obejmowała zarówno zajęcia związane z nauczaniem, wychowaniem oraz opieką, a zatem wszystkie formy pieczy sprawowanej względem dziecka przebywającego w takiej placówce. W tej sytuacji rozważyć należy, czy tak ustalona opłata nie jest opłatą sztywną, nakładającą na rodziców obowiązek ponoszenia jej niezależnie od jakości i rodzaju świadczonych usług, czyli wyłącznie opłatą za pobyt dziecka w przedszkolu. W tym miejscu przyjdzie dostrzec, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak jest uzasadnienia powyższej uchwały, a tym samym Sąd nie jest w stanie odnieść się do argumentów, którymi kierowała się Rada Miejska Skoczowa, brak jest zatem także kalkulacji ekonomicznej wysokości przyjętej opłaty. Okoliczności te jednakże w rozpatrywanej sprawie nie mogą uzasadniać uwzględnienie wniesionej skargi, ponieważ doświadczenie życiowe pozwala uznać, że wysokość ustalonej opłaty za świadczenia edukacyjne, wychowawcze oraz opiekuńcze ustalona została w wysokości 2,50 zł za godzinę, a zatem na poziomie, który nie pokrywa kosztów prowadzonej działalności. Równocześnie nie można się zgodzić z zarzutem sformułowanym w skardze, że opłata ta ma charakter sztywny, ponieważ opłata ta uwzględnia faktyczny czas przebywania dziecka w przedszkolu, jak również zakres uzyskiwanych przez dziecko świadczeń, zatem w tym przypadku nie można uznać takiej opłaty za opłatę o charakterze stałym, na sztywnym poziomie. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że podnoszony przez skarżącego Prokuratora zarzut odnosił się do takich unormowań, w których gminy przyjmowały opłatę na poziomie przykładowo 200 zł i nie uzależniały jej od ilości godzin przebywania dziecka w przedszkolu jak również rodzaju usług temu dziecku oferowanych. W rozpatrywanej sprawie tego typu sytuacja nie zachodzi, ponieważ wysokość opłaty odnosi się do jednej godziny i obejmuje wszystkie rodzaje świadczeń oferowanych dziecku w przedszkolu. Zatem wysokość opłaty ponoszonej przez rodzica nie będzie miała charakteru sztywnego, lecz będzie uzależniona od ilości godzin przebywania dziecka w tej placówce prowadzonej przez gminę. Zatem wysokość tej opłaty zależna jest wyłącznie od jednego elementu, czasu przebywania dziecka w placówce oświatowej, a tym samym każdy z rodziców ponosił będzie opłatę w wysokości obejmującej zakres świadczonych na rzecz jego dziecka usług. Przeprowadzona analiza pozwala uznać, że zarzuty podnoszone przez skarżącego Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej nie są trafne i nie mają umocowania zarówno w treści art. 14 ust. 5 jak również w brzmieniu § 2 spornej uchwały, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany jest oddalić wniesioną skargę. sw