IV SA/Gl 52/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA del. Daria Sachanbińska Protokolant Referent Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną ją w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Z., na mocy m.in. art.6, art.8, art.20 w związku z art.3 pkt 11, art.32, art.48 ust.3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.), przyznał zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na małoletnie dziecko B. K. – M. B. Z akt administracyjnych nie wynika, aby decyzja ta była przedmiotem zaskarżenia. W dniu [...] organ ten wznowił postępowanie w sprawie zakończonej powyższą decyzją na podstawie art.145 § 1 pkt 1 i art.149 k.p.a., twierdząc w uzasadnieniu postanowienia, że poprzednio złożone oświadczenie przez B. K. jakoby nie wychowywała dziecka razem z jego ojcem pozostaje w sprzeczności z obecnie złożonym oświadczeniem, wedle którego S. B. bierze udział w wychowaniu córki. Następnie decyzją z dnia [...], na zasadzie m.in. art.151 § 1 pkt 2 w związku z art.145 (bez bliższego sprecyzowania) k.p.a. i art.32 ust.2, art.48 ust.3 i art.20 w związku z art.3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchylił w całości decyzję z dnia [...] i odmówił przyznanych tym rozstrzygnięciem świadczeń od dnia [...] . W jej uzasadnieniu wskazał, iż decyzję dotychczasową wydał organ na podstawie fałszywych dowodów. Tę konkluzję umotywował faktem złożenia przez B. K. w dniu [...] oświadczenia, wedle którego ojciec M. B. nie mieszka z nimi, lecz spędza czas z córką, o ile jest to możliwe, oraz jest związany z córką, interesuje się jej stanem zdrowia i rozwojem, co ma miejsce od jej urodzenia. Stosownie do poczynionych ustaleń wymienione osoby mieszkają razem. Zatem w ocenie organu matka dziecka wspólnie je wychowuje wraz z jego ojcem. Uwzględniając dochody trzyosobowej rodziny Prezydent Miasta Z. doszedł do przekonania, że przekroczone zostało kryterium dochodowe, co wyklucza przyznanie zasiłku rodzinnego. Przytoczył organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia brzmienie właściwych przepisów prawa. Poza tym zważył, iż skoro B. K. nie jest matką samotnie wychowującą dziecko, to nie służy jej dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego ani dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Dlatego też, jeżeli nadto składając poprzedni wniosek, w wyniku którego wydano decyzję z dnia [...] wnioskodawczyni złożyła odmienne oświadczenie, które okazało się fałszywe, należało tę decyzję uchylić i odmówić spornych świadczeń. Z akt administracyjnych nie wynika, aby decyzja ta była przedmiotem zaskarżenia. W dniu jej wydania, tj. [...] Prezydent Miasta Z. wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i żądania ich zwrotu, wskazując jako materialnoprawną podstawę art.30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzją z dnia [...] ustalił nienależnie pobrane świadczenia na mocy decyzji z dnia [...] na kwotę [...] zł, której zwrotu zażądał wraz z odsetkami w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji, przytaczając brzmienie art.30 cytowanej ustawy, oraz powołując się na decyzję z dnia [...], organ doszedł do przekonania, że pobrany zasiłek rodzinny wraz z dodatkami stanowi nienależne świadczenie podlegające zwrotowi. W odwołaniu B. K. wniosła o uchylenie tej decyzji. Wywiodła, iż nie zawiera ona koniecznych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, natomiast poczynione rozważania są błędne. Zanegowała w szczególności aby oświadczenie z dnia [...] było fałszywe, wskazując na sporadyczny kontakt ojca z dzieckiem, wadliwe ustalenie jakoby mieszkali razem, dołączając prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Z. ustalający inne miejsce zamieszkania S. B., kwestionując zatem dokonaną przez organ ocenę wiarygodności dowodów. Nadto powołała się na złą sytuację materialną. Reasumując uznała rozstrzygnięcie to za nietrafne i bezpodstawne. Argumentów tych nie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze i zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Organ ten uznał je bowiem za prawidłowe. Ustalił, że odwołująca się składając wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych objętych decyzją z dnia [...] nie powiadomiła organu pierwszej instancji o tym, że ojciec dziecka od jego urodzenia wychowuje go wspólnie z matką. Zatem istniały podstawy do uchylenia tej decyzji, co skutkuje uznaniem pobranych na jej podstawie świadczeń za nienależne oraz żądaniem ich zwrotu wraz z odsetkami. Dlatego odwołania nie uwzględnił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, eksponując okoliczności faktyczne i wywody prawne zaprezentowane w odwołaniu. W szczególności, podważając ustalenia faktyczne w zakresie wychowywania córki podała, że jej ojciec nie zamieszkuje z nimi, sporadycznie ją odwiedza, nie uczestniczy w jej utrzymaniu, gdyż ma liczne sprawy egzekucyjne. Dlatego wniosek o fałszywym oświadczeniu uznała za błędny, zaś przyznane świadczenia za prawidłowe i nie znalazła podstaw do ich zwrotu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, gdyż zarówno jej zarzuty, jak i – w większej mierze - zarzuty brane pod rozwagę z urzędu, okazały się trafne. Na wstępie godzi się wszak wyjaśnić, że - jak stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Z mocy art.135 tej ustawy dotyczyć to może również decyzji organu pierwszej instancji. Jak głosi jej art.134 § 1 kontrola legalności obejmuje nie tylko zarzuty skargi, ale też podstawy brane pod rozwagę z urzędu. Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem obu zapadłych w sprawie decyzji wykazało, iż przede wszystkim uchybiają one przepisom prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. Sprawa w zakresie istotnym dla jej wyniku nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej definitywne zakończenie, a podjęte rozstrzygnięcia są też sprzeczne z ustalonym poprzednio tokiem i trybem procedowania, co skutkować może również naruszeniem przepisów prawa materialnego. Kluczowym zagadnieniem w sprawie jest kwestia czy pobrane na mocy decyzji z dnia [...] świadczenia były nienależnymi w rozumieniu przepisu art.30 ust.2 pkt 2 (pkt 1 zdaje się nie wchodzi w grę) ustawy o świadczeniach rodzinnych i czy w ogóle zastosowanie tego przepisu oraz art.30 ust.1 i 8 tej ustawy było zasadne i prawidłowe. Jak bowiem należy mniemać (bo podstawa prawna decyzji organu pierwszej instancji powołując różne przepisy tych właściwych wyraźnie nie precyzuje, zaś decyzja odwoławcza nie wskazuje żadnej podstawy materialnoprawnej) te przepisy miały podstawowe znaczenie dla sprawy. Art.30 ust.2 pkt 2 uznaje za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne te, które zostały przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą je. Organy wypowiadające się w sprawie, powołując się na decyzję z dnia [...], ustaliły, że decyzja z dnia [...], zapadła na podstawie fałszywych dowodów, bo takie było uzasadnienie tego z pierwszego wymienionych rozstrzygnięć uchylającego decyzję z dnia [...] i odmawiającego prawa do świadczeń. W tym miejscu godzi się wskazać, że wbrew obowiązkowi organy obu instancji wypowiadające się w sprawie nie dokonały żadnych samodzielnych ustaleń w tej materii, opierając się wyłącznie na wspomnianej decyzji, która jednak nie ma waloru "prejudycjalnego" w tej sprawie, gdyż art.30 przywołanej ustawy nie wiąże obowiązku zwrotu świadczeń z faktem uchylenia decyzji je przyznającej, a z faktem pobrania nienależnego świadczenia. Co prawda wydaje się, że poprawnie proceduralnie przed orzeczeniem o zwrocie takiego świadczenia winno nastąpić uchylenie lub zmiana decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia, przy czym na podstawie art.32 ust.1, a nie w trybie wznowieniowym, wszak nie jest to przesłanką uregulowaną w art.30 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc powołanie się na decyzję z dnia [...] jest w przekonaniu Sądu niewystarczające. Organy nie przyjęły też "innego przypadku świadomego wprowadzenia w błąd", bo w tym kierunku nie prowadziły żadnego postępowania dowodowego, ani nie wskazały tej przesłanki w motywach decyzji, jak też inne przypadki nie były przedmiotem ich rozważań. Tymczasem bazowanie na przesłance fałszywych dowodów, w sytuacji, gdy w aktach administracyjnych nie zalega jakikolwiek dowód potwierdzający skazanie skarżącej za składanie fałszywych zeznań, albo za posługiwanie się fałszywym dokumentem, jest chybione. Ustalenia w tej materii nie mogą być wynikiem oceny dokonanej przez organy administracyjne orzekające w przedmiocie świadczeń rodzinnych, nawet gdyby uznać je tylko za przesłankę rozstrzygnięcia, nie mieszczą się bowiem w granicach ich właściwości, bo zastrzeżone zostały do właściwości innych organów. Stanowisko judykatury jest tu utrwalone, a znajduje choćby oparcie w zasadach rządzących się nadzwyczajnymi trybami wzruszania decyzji administracyjnych oraz strukturą i zadaniami poszczególnych organów państwa. Orzekanie o fałszerstwie zeznań czy dokumentów należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. W tej sprawie organy nie były więc uprawnione do czynienia takich ustaleń. Poza tym dostrzec można przesłanki pozwalające na ujawnienie co najmniej wątpliwości co do rażącego naruszenie prawa tą decyzją. Nakazywały one wszczęcie postępowania w trybie art.157 k.p.a. W niniejszej sprawie niepodobna tej decyzji oceniać inaczej, jak tylko przesłankowo, gdyż nie mieści się ona w granicach obecnie rozpatrywanej sprawy, stąd Sąd nie jest władny do oceny jej legalności mającej wyraz w sentencji wyroku. Toteż wypadnie poprzestać na zasygnalizowaniu powyższych wątpliwości. Są one oczywiste, gdy zważyć na utrwalony pogląd, wedle którego fałszywe dowody w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1 k.p.a., aby mogły być podstawą wzruszenia ostatecznej decyzji w wyniku wznowienia postępowania winny być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu (tak przykładowo Barbara Adamiak w Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 2006 r., str.645). Istnienie takich okoliczności nie zostało wykazane ani nawet wskazane. Gdy zaś chodzi o istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi (art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.), to muszą one istnieć w dacie wydania decyzji dotychczasowej, przy czym nie chodzi tu o ocenę zdarzeń, czy dowodów, a o konkretne fakty lub dowody. Zmiana oceny wiarygodności dowodów nie jest podstawą decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania (op. cit., str.657). Przeto niepodobna było się oprzeć na rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...] przy orzekaniu o nienależnym świadczeniu. Organy administracyjne wypowiadające się w sprawie nie dostrzegły, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych w art.32 ust.1 przewiduje jako szczególny, a zatem korzystający z pierwszeństwa tryb zmiany i uchylenia decyzji. Może do niego dojść, gdy uległa zmianie określona sytuacja, a więc niejako następczo, po wydaniu decyzji, albo gdy pobrano nienależnie świadczenie rodzinne. Dopiero w przypadkach nieuregulowanych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy tegoż kodeksu stosuje się wyłącznie wówczas, gdy chodzi o przepisy inne niż zamieszczone w tej ustawie. Prowadzi to do konkluzji, iż skoro organy orzekające nie oparły się o regulację nienależnego świadczenia jako podstawy wzruszenia ostatecznej decyzji, a odwołały się do przepisów k.p.a., to nie uznały istnienia przesłanek z tego zakresu. Tym bardziej, gdy zważyć na fakt, iż w omawianej ustawie przewidziano skutki złożenia fałszywych zeznań. Skorzystanie z nadzwyczajnego trybu postępowania uregulowanego w k.p.a. oznacza, że nie zachodzi przypadek opisany w cytowanej ustawie, a więc m.in. nie ma mowy o przyznaniu świadczenia na skutek świadomego wprowadzenia w błąd (nota bene organy tę przesłankę zupełnie zignorowały), ani fałszywych zeznań i dokumentów. Toteż powołanie się na decyzję wznowieniową zapadłą na skutek takich właśnie ustaleń stanowi o rażącej sprzeczności pomiędzy przywołanymi rozstrzygnięciami. Skoro nadto decyzja z dnia [...] ustalająca przyznanie świadczeń na podstawie fałszywych zeznań wywołuje uzasadnione zastrzeżenia proceduralne, zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia są co najmniej przedwczesne. Złożenie fałszywych zeznań budzi zresztą wątpliwości dodatkowo jeszcze z powodu wątłego i nieprzekonywującego materiału dowodnego w tej sprawie, z którego niepodobna wywieść wniosków wyprowadzonych przez organy wypowiadające się w sprawie. W takim stanie rzeczy, w którym organy orzekające nie wyjaśniły sprawy i pominęły istotne dla jej wyniku okoliczności faktyczne i prawne, nadto skorzystały z wyłączonego poprzednim tokiem postępowania trybu, obie zapadłe w sprawie decyzje uchylają się spod oceny legalności. Jeżeli zatem organy wypowiadające się w sprawie naruszyły reguły zawarte w art.7, art.75 § 1, art.77 § 1, art.80 i art.107 § 3 k.p.a., w związku z art.140 k.p.a., w związku z art.32 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy zastrzeżeniach co do interpretacji i zastosowania art.30 ust.1, ust.2 pkt 1 i ust.8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zapadłe decyzje nie mogły się ostać. Trzeba też stwierdzić, że wedle procedury administracyjnej rzeczą organów obu instancji jest przeprowadzenie kompletnego postępowania dowodowego (przy czym organ odwoławczy może poprzestać na uprzednio zebranym materiale), a więc zgromadzenie wszelkich potrzebnych do rozstrzygnięcia dowodów, dokonanie wszechstronnej oceny ich wiarygodności oraz pełnych ustaleń faktycznych, wreszcie kompleksowych rozważań faktycznych i prawnych, które są podstawą rozstrzygnięcia. Tę okoliczność wielokrotnie akcentowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, lecz niestety nie zawsze skutecznie, o czym świadczy skąpe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozważy celowość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] Zapadłą w tym postępowaniu decyzję właściwy organ pierwszej instancji uwzględni w toku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy. Gdyby decyzja z dnia [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego właściwy organ pierwszej instancji rozważy wszczęcie postępowania w trybie art.32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w toku którego przeprowadzi dowody (i oceni ich wiarygodność) pozwalające na ustalenie istnienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie czy wypłacone świadczenia są nienależne, a jeżeli zakończy się ono uchyleniem decyzji dotychczasowej, ewentualnie podejmie rozstrzygnięcie o zwrocie nienależnego świadczenia na podstawie art.30 ust.1 i 8 tej ustawy. W tym miejscu godzi się powtórzyć, że organy administracyjne orzekające w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie są uprawnione do samodzielnej oceny czy poprzednio przyznane lub wypłacone świadczenia rodzinne są świadczeniami przyznanymi lub wypłaconymi na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów w rozumieniu art.30 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.). Natomiast gdy decyzja ta pozostanie niewzruszona, umorzy niniejsze postępowanie, jako wszczęte niezasadnie w wadliwym trybie. Trzeba bowiem jednoznacznie stwierdzić, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach o świadczenia rodzinne stosuje się jedynie wyjątkowo, i tylko wówczas, gdy dana kwestia nie została w ustawie określona. Przeto, zastosowanie trybu nadzwyczajnego wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej orzekającej o świadczeniach rodzinnych, a to wznowienia postępowania uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego, na podstawie odesłania zawartego w art.32 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.) wyłącza możliwość uznania świadczeń objętych decyzją dotychczasową za świadczenia nienależnie pobrane na podstawie art.30 ust.2 tej ustawy. Świadczenie może za takie zostać uznane i stanowić podstawę uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne oraz przedmiot żądania zwrotu tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki z art.30 przywołanej ustawy, których wykluczenie zakłada decyzja oparta na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten w ust.1 nie łączy obowiązku zwrotu takiego świadczenia z uchyleniem decyzji je przyznającej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. Bowiem orzeczenie wznowieniowe wyznacza kierunek dalszego postępowania, traktując przepisy cytowanej ustawy jako nieregulujące danej kwestii, a więc nie uznając za przyczynę uchylenia decyzji podanego w art.32 ust.1 pobrania nienależnego świadczenia. Co mając na względzie, na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Wyrzeczenie zawarte w jego punkcie 2 oparte zostało na art.152 tej ustawy i obowiązuje do czasu prawomocności orzeczenia. ----------------------- 8