IV SA/Gl 520/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. nr [...] W dniu 14 listopada 2012 r. B.P. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta J. odmówił uwzględnienia wniosku ustalając, że ojciec strony pozostaje w związku małżeńskim, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. Nr 139 z 2006 r., poz. 992 ze zm.) stanowi negatywną przesłankę do przyznania przedmiotowego świadczenia. Na skutek odwołania strony powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które nakazało wyjaśnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czy żona ojca wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji ponownie odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustalając, że żona osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Mimo orzeczonej separacji między tymi małżonkami i sprawowanej opieki nad ojcem przez wnioskodawczynię, świadczenie to jej się nie należy. Organ powołał przy tym również art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), według którego w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie tej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. W odwołaniu B.P. podniosła, że dotychczas miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne, ale tylko na 1 rok, ze względu na orzeczenie o stopniu niepełnosprawności obowiązujące do dnia [...] r. Obecnie ojciec dysponuje nowym orzeczeniem, w oparciu o które wystąpiła z niniejszym wnioskiem. Zdaniem skarżącej sam fakt pozostawania w związku małżeńskim, pomimo orzeczonej separacji, nie może stanowić w każdej sytuacji negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przywołując orzecznictwo sądowe wskazała na konieczność uwzględnienia istoty świadczenia pielęgnacyjnego przy stosowaniu przepisów ustawowych. Zaakcentowała spełnienie przez nią podstawowych warunków do przyznania świadczenia, które w poprzednim okresie zostały pozytywnie zinterpretowane przez organ administracyjny. Opisała również okoliczności związane ze sprawowaną przez nią opieką nad ojcem i stan stosunków rodzinnych powodujących, że jest jedyną osobą opiekującą się ojcem. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, zasadniczo podzielając jego ustalenia i wnioski. Kolegium wskazało, że prawna separacja nie kończy małżeństwa, a zgodnie z art. 614 § 3 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (krio), jeżeli wymagają tego względy słuszności, małżonkowie pozostający w separacji obowiązani są do wzajemnej pomocy. Mimo orzeczonej separacji między rodzicami skarżącej mogłaby ona zatem uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby jej matka posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, którym jednak nie dysponuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B.P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Kwestionując konstytucyjność art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżąca powtórzyła wywody z odwołania dodając, że po przebytym zawale matka sama wymaga opieki. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie decyzje nie spełniają wymogów legalności, która stanowi wyłączne kryterium sprawowania sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). Trafnie organy zastosowały jedynie art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. nowelizującej ustawę o świadczeniach rodzinnych. Przechodząc zatem na grunt przepisów dotychczasowych przede wszystkim winny były dostrzec, że sprawa toczy się w warunkach kontynuacji, o jakiej mowa było w art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z nowym wnioskiem skarżąca musiała wystąpić tylko z powodu upływu okresu, na jaki w poprzedniej decyzji z dnia [...] r. przyznano jej przedmiotowe świadczenie, a to z kolei wynikało z wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony. Poza faktem uzyskania przez ojca skarżącej nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, organy nie wskazały na żadną zmianę stanu faktycznego i prawnego, jaka miałaby nastąpić od czasu podjęcia decyzji z dnia [...] r. Już ta okoliczność dyskwalifikuje kontrolowane decyzje, jako naruszające wyrażoną w art. 8 kpa zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Obejmuje ona wymóg jednolitości (spójności) poglądów wyrażonych w decyzjach organów administracyjnych w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych i prawnych. Zmienność poglądów w takiej sytuacji, bez przekonującego uzasadnienia tej zmiany powoduje naruszenie powyższej zasady, a nadto jest sprzeczne z art. 10 ust. 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, którego zalecenia należy przyjąć za przydatne dla funkcjonowania organów administracyjnych. Przestrzeganie tych reguł wyklucza dowolność i subiektywizm przy załatwianiu spraw administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 8.04.1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1/27). W niniejszej sprawie właściwe jest uchylenie decyzji obu instancji, gdyż to przede wszystkim organ podstawowego stopnia dokonał nieuzasadnionej wolty swoich poglądów i to działając nawet w tym samym składzie personalnym. Odnośnie meritum sprawy, to jej specyficzne okoliczności nie pozwalają na uznanie pierwotnej interpretacji organu I instancji z decyzji wydanej w dniu [...] r. za nieprawidłową. Wprawdzie odbiega ona od literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakowoż w orzecznictwie poddano już w wątpliwość, czy nowelizacja tego przepisu dokonana ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. zapewniła standardy konstytucyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.05.2012 r., sygn. akt I SA/Wa 438/12, dostępny w internecie). Mało tego – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiany obecnie przepis należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku dziecka osoby wymagającej opieki zależy od jednoznacznego ustalenia, czy opiekę tę zdolny jest sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (wyrok z dnia 20.09.2013 r., sygn. akt I OSK 46/13). Zauważyć nadto wypadnie, iż konstrukcja świadczenia pielęgnacyjnego opierała się na założeniu, że przysługuje ono tylko osobom obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym (potwierdziła to uchwała NSA z dnia 9.12.2013 r., sygn. akt I OPS 5/13). W powiązaniu z tą zasadą należy też interpretować art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, w tym sensie, że przepis ten odnosi się do takiego małżonka, który ze względu na ciążący na nim obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do opieki nad potrzebującym jej współmałżonkiem. W przypadku orzeczonej separacji istnieje specjalna regulacja prawna dotycząca obowiązku alimentacyjnego, z której wynika, że między małżonkami pozostającymi w separacji nie zawsze ten obowiązek występuje. Mianowicie do obowiązku alimentacyjnego sensu stricto w razie separacji stosuje się przepisy art. 60 krio, w zw. z art. 614 § 4 krio. Według art. 60 uprawnienie alimentacyjne wobec drugiego małżonka nie przysługuje małżonkowi, który został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia. Odpowiednio stosując ten przepis do separacji należy więc przyjąć, że obciążenie wyłączną winą rozkładu pożycia jednego małżonka, zasadniczo zwalnia drugiego z obowiązku alimentacyjnego. Wyjątek od tej zasady zawiera art. 614 § 3 krio zobowiązujący małżonków do wzajemnej pomocy, jeżeli wymagają tego względy słuszności. Odnosząc powyższe regulacje prawa rodzinnego do zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem stwierdzić, że w przypadku orzeczonej separacji z wyłącznej winy małżonka wymagającego opieki drugi małżonek nie jest wyłączony z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż przez sam fakt sprawowania opieki wykazuje spełnienie przesłanki z art. 614 § 3 krio, roszerzającej zakres obowiązku alimentacyjnego ze względów słuszności. Natomiast, gdy taki "niewinny" małżonek nie sprawuje opieki, to art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może pozbawiać prawa do omawianego świadczenia innej osoby obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym i sprawującej opiekę. W takim bowiem przypadku nie występuje obowiązek alimentacyjny z art. 60, w zw. z art. 614 § 4 krio, a w trybie administracyjnym nie można ustalać istnienia przesłanki w postaci "względów słuszności" z art. 614 § 3 krio, gdyż jest to kwestia leżąca w wyłącznej właściwości sądów powszechnych (art. 1 i 2 § 1 kpc). Powyższe rozważania odnoszą się wprost do stanu faktycznego niniejszej sprawy, z którego wynika, że ojciec skarżącej został uznany w wyroku Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r., sygn. akt [...], za wyłącznie winnego rozkładu pożycia, a opieka nad nim spoczywa wyłącznie na skarżącej. Ze względów jurydycznych organ I instancji nie miał więc również podstaw do zajęcia odmiennego stanowiska od wcześniej prezentowanego. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu I instancji będzie wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego wskazania i ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. sw