IV SA/Gl 523/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007r. sprawy ze skargi C.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Nr [...] skierowana do C. S. Prezydent Miasta B. działając na podstawie art. 20 ust. 3 w związku z art. 6, ust. 1, ,art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 02 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 z późno zm.) i §1 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2006. Nr 130, poz. 903) oraz art. 104, art. 108 kodeksu postępowania administracyjnego: I. przyznał świadczenie na J. S. w okresie od [...] do [...] w formie zasiłku rodzinnego w kwocie [...] i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji w kwocie [...], II. decyzji nadał się rygor natychmiastowej wykonalności, oraz odmówił przyznania jednorazowego dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na J. S. i dodatku z tytułu podjęcia nauki poza miejscem zamieszkania (na pokrycie kosztów dojazdu), III. wskazał, iż kwota przysługujących świadczeń rodzinnych będzie wypłacana do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zaistniały przesłanki do przyznania stronie zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka [...] na okres od [...] ( tj. od miesiąca złożenia wniosku) do [...] (tj. do końca okresu zasiłkowego [...]). Jednocześnie podniesiono, iż nie ma podstaw prawnych do przyznania dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (dodatek ten przysługuje raz w roku w miesiącu wrześniu i został już przyznany stronie poprzednią decyzją w okresie zasiłkowym [...]) oraz dodatku z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w związku z dojazdem do szkoły (dodatek ten przysługuje przez 10 miesięcy od września do czerwca). Od powyższej decyzji zainteresowany odwołał się wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Strona podnosiła, iż zgodnie z przepisami zasiłek rodzinny wypłaca się również przez okres ferii letnich (lipiec, sierpień) przypadających po ukończeniu szkoły. Jeżeli dziecko legitymuje się orzeczeniem [...] i zostaje przyjęte do szkoły wyższej, zasiłek rodzinny na to dziecko przysługuje także za wrzesień. Strona zaznaczyła, iż niepotrzebnie (wyłącznie na prośbę dyrektora i byłego kierownika) składała wniosek [...], gdyż jej zdaniem do wypłaty świadczenia za okres lipiec-sierpień obowiązywał jeszcze stary wniosek złożony w poprzednim okresie zasiłkowym. Decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowiło: 1. uchylić zaskarżoną decyzję w części I dotyczącej przyznania w okresie od dnia [...] do [...] na rzecz J. S. zasiłku rodzinnego w wysokości [...] oraz dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji w wysokości [...] oraz odmówiło ich przyznania, 2. uchylić zaskarżoną decyzję w pkt II i III, 3. w pozostałym zakresie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał stronie na rzecz J. S. na okres od dnia [...] do [...] zasiłek rodzinny, dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka [...] oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania (na pokrycie kosztów dojazdu), a także jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Następnie w dniu [...] strona złożyła dodatkowy wniosek, w którym wystąpiła o ustalenie na rzecz J. S. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu: kształcenia i rehabilitacji dziecka [...], rozpoczęcia roku szkolnego oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na pokrycie wydatków związanych z zapewnieniem dziecku możliwości dojazdu z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły, na okres zasiłkowy [...]. Wskazano, iż w aktach sprawy znajduje się orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o [...] w B. z dnia [...] , zaliczające córkę strony, J. S. do [...] na okres do [...], zaświadczenie z dnia [...] potwierdzające, że córka strony w roku szkolnym [...] była uczniem I roku Policealnego Studium Ekonomicznego, a klasę programowo najwyższą kończy w czerwcu 2006 r. oraz zaświadczenie z dnia [...] potwierdzające, iż J. S. złożyła dokumenty na studia zaoczne w Wyższej Szkole Bankowości i Finansów w K., a termin rozpoczęcia studiów to 01 października 2006 r.. Organ podniósł, iż stosownie do art. 24 ust. 1,2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy (przez który zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy rozumie się okres od dnia 01 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych) , z wyjątkiem świadczeń, o których mowa wart. 9, 14-16 i 15 b. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z kolei z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że zasiłek rodzinny przysługuje do ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do 21 roku życia albo 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem [...]. Wskazano, iż zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie zasad wydawania oraz wzorów świadectw, dyplomów państwowych i innych druków szkolnych, sposobu dokonywania ich sprostowań i wydawania duplikatów, a także zasad legalizacji dokumentów przeznaczonych do obrotu prawnego z zagranicą oraz zasad odpłatności za wykonywanie tych czynności z dnia 14 marca 2005 r. (Dz.U. 2005 Nr 58, poz. 504) uczeń szkoły podstawowej, gimnazjum, szkoły ponadaimnazialnej lub dotychczasowej szkoły ponadpodstawowej, który ukończył dana szkołę otrzymuje świadectwo ukończenia szkoły. Z § 8 tego rozporządzenia wynika, że jako datę wystawienia świadectwa przyjmuje się datę zakończenia rocznych zajęć dydaktyczno-wychowawczych. Biorąc pod uwagę cyt. przepisy, uczeń szkoły, który ukończył daną szkołę staje się absolwentem tej szkoły i otrzymuje świadectwo ukończenia szkoły z datą zakończenia rocznych zajęć dydaktyczno-wychowawczych. Zaakcentowano, iż zgodnie z przepisem § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie organizacji roku szkolnego (Dz. U. Nr 46, poz. 432 z późno zm.) w klasach (semestrach) programowo najwyższych szkół ponadgimnazjalnych: zasadniczych szkół zawodowych i szkół policealnych oraz szkół ponadpodstawowych: szkół zasadniczych, policealnych i pomaturalnych zajęcia dydaktyczno-wychowawcze kończą się w najbliższy piątek po dniu 08 stycznia lub w najbliższy piątek po dniu 11 czerwca. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie mógł przyznać zasiłku rodzinnego na rzecz córki strony od dnia [...] do dnia [...], gdyż ukończyła ona naukę w szkole w czerwcu 2006 r. Tym samym strona nie nabyła prawa do dodatków do zasiłku rodzinnego w tym dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka [...], gdyż dodatki do zasiłku rodzinnego zgodnie z art. 8 cyt. ustawy, przysługują osobie uprawnionej do zasiłku rodzinnego. Dlatego też , biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji na rzecz J. S. oraz odmówiło ich przyznania. Jednocześnie organ wskazał, iż decyzja Kolegium nie narusza art. 139 k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza przepisy prawa. Kolegium stwierdza, że decyzja organu I instancji rażąco naruszała przepisy prawa tj. art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż przyznawała zasiłek rodzinny oraz dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka na rzecz córki strony za miesiąc sierpień 2006 r., w sytuacji, kiedy ukończyła ona naukę w miesiącu czerwcu 2006 r.. Wskazano nadto, iż stosownie do art. 24 ust. 5 cyt. ustaw zasiłek rodzinny przysługuje za wrzesień jeżeli dziecko lub osoba ucząca się legitymuje się orzeczeniem [...] po ukończeniu nauki w szkole została przyjęta w tym samym roku kalendarzowym do szkoły wyższej. Zdaniem Kolegium, przepis ten ma zastosowanie jedynie do sytuacji, kiedy osoba uprawniona złoży wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na nowy okres zasiłkowy, w którym dziecko legitymujące się orzeczeniem [...] zostały przyjęte do szkoły wyższej. Wówczas przepis ten pozwala na przyznanie zasiłku rodzinnego od miesiąca września, pomimo, ze rok akademicki rozpoczyna się 01 października, tak więc w miesiącu wrześniu dziecko jeszcze się nie uczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego C. S. wskazał, iż nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego, gdyż jego zdaniem zasiłek przysługuje jego córce za miesiące od lipca do września 2006 r.. Ponadto strona podniosła te same zarzuty co w treści odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Skarga musiała odnieść skutek. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 145 § 1 pkt. 2 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 813). Innymi słowy decyzja taka została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Zatem cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Taka zaś sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Decyzja organu I instancji zawiera trzy punkty oznaczone numeracją rzymską. W pkt. I orzeczono o przyznaniu stronie zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji, w pkt. II nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i jednocześnie odmówiono przyznania stronie dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu podjęcia nauki poza miejscem zamieszkania, pkt. III odnosi się zaś do sposoby wypłaty świadczenia o którym mowa w pkt. I tej decyzji. Organ odwoławczy w sentencji swojego orzeczenia orzekł natomiast: 1. uchylić zaskarżoną decyzję w części I dotyczącej przyznania w okresie od dnia [...] do [...] na rzecz J. S. zasiłku rodzinnego w wysokości [...] oraz dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji w wysokości [...] oraz odmówił ich przyznania, 2. uchylić zaskarżoną decyzję w pkt II i III, 3. w pozostałym zakresie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Z analizy zapisów sentencji orzeczenia organu odwoławczego wynika, iż organ ten wyeliminował z obrotu prawnego zapisy decyzji organu I instancji dotyczące odmowy przyznania stronie dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu podjęcia nauki poza miejscem zamieszkania i w tym zakresie - wbrew obowiązkowi wynikającemu z przywołanego wyżej przepisu prawa – nie orzekł co do istoty sprawy, jak też nie umorzył postępowania pierwszej instancji. W ten sposób organ odwoławczy wprost (rażąco) naruszył przepis art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.. Konsekwencją tego naruszenia jest także to, iż orzeczenie organu odwoławczego powodowało, iż wniosek strony skarżącej w kwestii przyznania dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu podjęcia nauki poza miejscem zamieszkania pozostał nierozstrzygnięty. Analiza orzeczenia organu odwoławczego każe także postawić pytanie - w jakim zakresie organ odwoławczy ( w pkt. 3 swojego orzeczenia) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji składającą się z orzeczeń zawartych w trzech punktach rzymskich I do III, skoro w pierwszych dwóch punktach swojej decyzji wyeliminował ją w całości z obrotu prawnego, albowiem w pkt. 1 uchylił tą decyzję w pkt. I i orzekł co do istoty sprawy, a w pkt. 2 uchylił dwa pozostałe punkty tej decyzji (pkt. II i III decyzji organu I instancji). Jakie zatem postanowienia decyzji organu I instancji organ odwoławczy utrzymał w mocy w pkt. 3 swojej decyzji ? Przeto też mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Stwierdziwszy zatem z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wspomnianej ustawy nieważność zaskarżonego orzeczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadniczo pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Ponieważ zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, a wyrok sądu jest nieprawomocny, w oparciu o art. 152 cyt. ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Nie sposób jednakże – na marginesie – nie odnieść się do sposobu rozumowania zaprezentowanego przez organy obu instancji w kwestii czasokresu na jaki przyznawane jest świadczenie będące przedmiotem niniejszego postępowania. Wymaga to także odniesienia się do decyzji, która posiada walor ostateczności i nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, a mianowicie decyzji organu I instancji z dnia [...] przyznającej zasiłek rodzinny na okres od [...] do [...]. Przytoczyć w tym zakresie wypadnie art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych w myśl którego prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14-16 i 15b tej ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych okresem zasiłkowym jest okres od 01 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego. Nie ma żadnego przepisu szczególnego, który w stosunku do osób uczących się modyfikowałby tą normę prawną. Skoro zatem J. S. w chwili orzekania przez organy administracyjne była osobą uprawnioną do zasiłku rodzinnego, to ustalenie przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] prawa do tej zaliczki nie do końca okresu zasiłkowego nie było zgodne z obowiązującym przepisem prawa materialnego. Co do powoływanych w zaskarżonej decyzji przepisów dotyczących organizacji roku szkolnego należy zasygnalizować , iż mogłyby być brane ewentualnie pod uwagę w warunkach przedmiotowej sprawy, o ile skarżąca ukończyłaby naukę przed upływem okresu zasiłkowego i nie kontynuowała nauki w szkole wyższej. W sytuacji zaś kontynuowania nauki w szkole wyższej –co ewidentnie ma miejsce w przedmiotowym przypadku – nie sposób stwierdzić, iż w/wym. nie przysługiwał zasiłek rodzinny do końca okresu zasiłkowego (art. 6 ust. 1 pkt. 3 omawianej ustawy). Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które mając na uwadze ustalenia zawarte w niniejszym wyroku winno przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne zgodnie ze wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku jak również z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie podjąć stosowną decyzję.