IV SA/Gl 523/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji przyznającej dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: Prezydent) z [...] Nr [...] o odmowie zmiany decyzji tegoż organu z [...] nr [...] mocą której A. L. nabyła zasiłek rodzinny na dzieci W., O. i A. L. w okresie, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na O. L. - w okresie 1 listopada 2013r. do 31 października 2014r. Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z 29 października 2013r. A. L. (dalej również: strona, skarżąca) wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na W. (ur. [...] A. (ur. [...] i O. (ur. [...] ) rodzeństwo L. wraz z dodatkami obejmującymi między innymi dodatek z tytułu opieki w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Decyzją nr [...] z dnia [...] (powinno być z[...] .) Prezydent przyznał A. L. zasiłek rodzinny na syna W. L. w okresie od 1 listopada 2013r. do 31 października 2014r. w kwocie 103 zł. miesięcznie, oraz na dzieci O. i A. L. (urodzone podczas jednego porodu) w okresie od 1 listopada 2013r. do 31 października 2014r. w kwocie 77 zł. miesięcznie, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 1 listopada 2013r. do 31 października 2014r. w kwocie 400 zł. miesięcznie, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na O. L. w okresie 1 listopada 2013r. do 31 października 2014r. w kwocie 80 zł. miesięcznie. W dniu 11 sierpnia 2014r. A. L. złożyła wniosek w trybie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych o sprostowanie ww. decyzji poprzez ustalenie, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 1 listopada 2013r. do 31 października 2014r. wynosi 800 zł. miesięcznie. Powołała się na uchwalę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r. sygn. I OPS 15/13, który w odmienny sposób dokonał wykładni art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie w sprawie zapadły kolejno następujące rozstrzygnięcia: - decyzją nr [...] z [...] Prezydent przyznał skarżącej prawo do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 11 sierpnia 2014r. do 31 sierpnia 2014r. w kwocie 280 zł. miesięcznie, w okresie od 1 września 2014r. do 31 października 2014r. w kwocie 400 zł. miesięcznie (pkt I decyzji), oraz odmówił przyznania prawa do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 1 listopada 2013r. do 10 sierpnia 2014r. (pkt II decyzji). - decyzją nr [...] z dnia [...] SKO w K. uchyliło pkt II decyzji z dnia [...] i umorzyło postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Z kolei decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdziło nieważność punktu I decyzji z dnia [...] - decyzją z [...] nr [...] Prezydent odmówił sprostowania błędu w decyzji z dnia [...] nr [...] - decyzją z dnia [...] nr [...] SKO w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016r., sygn. akt IV SA/G1 326/15 uchylił: - decyzję SKO z dnia [...] oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] nr [...] - decyzję SKO z dnia [...] nr [...] - decyzję SKO z dnia [...] nr [...] oraz decyzję organu I instancji z dnia[...] W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że po otrzymaniu wniosku organ powinien wezwać skarżącą do sprecyzowania, w jakim trybie domaga się zmiany decyzji ostatecznych w takim zakresie, by móc uzyskać świadczenia w wyższej wysokości, a także stosownie do treści art. 9 k.p.a. pouczyć skarżącą o przysługujących jej uprawnieniach. W wyniku wezwania skarżącej do sprecyzowania wniosku pismem z 25 lipca 2016r. skarżąca poinformowała, że domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.pa. ewentualnie zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. lub 155 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją dnia [...] które zostało uchylone przez SKO w K. postanowieniem z dnia [...] Następnie po wznowieniu postepowania decyzją z dnia[...] . nr [...] Prezydent odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] ze względu na brak przesłanek do jej uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Od tej decyzji strona złożyła skargę do WSA W Gliwicach. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent odmówił zmiany decyzji z [...] w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Organ uznał, że w sytuacji, gdy osoba uprawniona sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje jej jeden dodatek w wysokości 400 zł. miesięcznie, natomiast zmianie ulega jedynie okres pobierania dodatku z tytułu opieki na dzieckiem, który podlega wydłużeniu do 36 miesięcy kalendarzowych, co wynika z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy. Podniósł, że na dzień wydania przedmiotowej decyzji wskazana wykładnia znajdowała poparcie w orzeczeniach sądów administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia[...] nr [...] uchyliło ww. decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, za niedopuszczalne uznając odniesienie się w decyzji jednocześnie do trybu z art. 154 i art. 155 k.p.a. W konsekwencji powyższego Prezydent Miasta R. decyzja z [...] Nr[...] , wydaną na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm. dalej "u.ś.r.") w zw. z art. 41, art. 104 oraz art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – w skrócie "k.p.a."), odmówił zmiany decyzji własnej wydanej w dniu [...] W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że decyzją z dnia[...] skarżąca nabyła uprawnienie do świadczeń, gdyż nastąpiło rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie a wydana decyzja kształtuje sytuację prawną skarżącej. Nabycie przez skarżącą świadczeń wyklucza możliwość wzruszenia przedmiotowej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Ponadto na brak możliwości wzruszenia przedmiotowej decyzji w tym trybie wskazuje także fakt, że decyzja z dnia [...] nie jest decyzją wydaną w trybie uznania administracyjnego, lecz na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która w sposób bezpośredni wskazuje organom zarówno tryb przyznania, jak i wysokość przysługujących świadczeń. W odwołaniu od wskazanej powyżej decyzji strona wniosła o jej uchylenie oraz ustalenie, że przysługiwało jej prawo do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 1 listopada 2013r. do 31 października 2014r. na każde z dzieci urodzone podczas jednego porodu, tj. w łącznej wysokości 800 zł. miesięcznie, ewentualnie o uzupełnienie ww. decyzji poprzez przyznanie drugiego przedmiotowego dodatku w ww. okresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem skarżącej art. 154 k.p.a. nie można być jedynie traktowany jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym, bowiem pozwala on na ponowne zajęcie się sprawą również w interesie strony. Powołując się na wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000r. (III SA 1388/99) stwierdziła, że jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej. Nadto organ I instancji nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań WSA w Gliwicach zawartych w wyroku z 29 stycznia 2016 r. a jedynie przytoczył swoje własne stanowisko. Nadto organ ten całkowicie pominął ustalenie, czy za zmianą decyzji z dnia [...] przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podniosła, że organ I instancji po raz kolejny dokonał błędnej interpretacji art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.ś.r. Kolegium w powołanej na wstępie decyzji po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji. Przechodząc do rozważań prawnych Kolegium wskazało, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Stosownie do treści art. 154 § 2 k.p.a. w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Regulacja zawarta w art. 154 k.p.a. odnosi się zatem tylko do sytuacji, gdy żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa z decyzji. W doktrynie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną gdyż załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja w całości żądania strony. Nie jest to zatem dalsze postępowanie w sprawie rozstrzygniętej taką decyzję. Organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczna tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania takiej decyzji i z udziałem tych samych stron. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej decyzji z dnia [...] organ stwierdził że jest to decyzja merytoryczna, przyznająca skarżącej prawo do zasiłków rodzinnych na troje dzieci oraz do wnioskowanych dodatków. Okoliczność, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przyznany był w niższej kwocie niż żądała tego w późniejszym czasie skarżąca nie może być utożsamiana z brakiem nabycia prawa, o jakim mowa w art. 154 k.p.a. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka warunkująca zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a., tzn. weryfikowana decyzja zawierała rozstrzygnięcie przyznające skarżącej konkretne uprawnienie, a tym samym brak było możliwości jej zmiany w zakresie, w jakim żądała tego skarżąca. Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 stycznia 2016r. nie przesądził, że skarżącej należy przyznać dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, a jedynie dał organom administracji wskazówkę, w jaki sposób prowadzić ponownie postępowanie. Nadto wskazania zawarte w tym wyroku odnoszą się do art. 155 k.p.a, a nie art. 154 k.p.a. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. L. zarzuciła organowi I instancji wydanie decyzji z naruszeniem - art. 8 pkt. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki na więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje jeden dodatek w wysokości 400 zł, pomimo, iż zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu oraz aktualnym stanowiskiem sądów administracyjnych dodatek ten przysługuje na każde z tych dzieci; - art. 154 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że nie zostały spełnione przesłanki uprawniające organ do zmiany decyzji ostatecznej; - art. 154 w związku z art. 7 in fine k.p.a. - poprzez całkowity brak dokonania ustaleń pozwalających ocenić, czy za zmianą decyzji z[...] . przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony skarżącej oraz pominięcie faktu, że skarżąca nie nabyła prawa do drugiego dodatku tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania urlopu wychowawczego; - art. 153 P.p.s.a poprzez nie zastosowanie oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. IV SA/Gl 326/15; - art. 9 k.p.a. poprzez nieprawidłowe pouczenie strony, w wezwaniu z dnia 13 lipca 2016 r., o przysługujących jej uprawnieniach w zakresie trybu zmiany decyzji ostatecznej, aby mogła uzyskać świadczenie w wyższej wysokości; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko podniosła, że organ błędnie ustalił, że weryfikowana decyzja zawierała rozstrzygnięcie przyznające stronie konkretne uprawnienie, co uniemożliwia jej zmianę. Decyzją z dnia [...] organ przyznał jej jeden dodatek tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w sytuacji kiedy wniosła o dodatek na każde dziecko. Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 10 ust. 1u.ś.r. , w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Stąd też nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie organu, że otrzymała dodatek w zaniżonej wysokości, gdyż nie otrzymała dodatku na drugie dziecko. W zakresie wniosku o dodatek na drugie dziecko, decyzja z dnia [...] nie przyznaje prawa do tego dodatku. Skarżąca wskazała także, że organ nie podporządkował się ocenie prawnej zawarte w wyroku WSA w Gliwicach w z dnia 29 stycznia 2016 r. zgodnie z którym organ I instancji miał obowiązek pouczyć stronę o przysługujących jej uprawnieniach w zakresie trybu zmiany decyzji ostatecznej, aby mogła uzyskać świadczenie w wyższej wysokości. Natomiast w piśmie z dnia 13 lipca 2016 r. organ ograniczył się jedynie do wezwania do sprecyzowania przez stronę w jakim trybie domaga się zmiany decyzji z dnia [...] W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej P.p.s.a.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. o odmowie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji tegoż organu z dnia[...] . przyznającej A. L. zasiłek rodzinny zasiłek rodzinny na syna W. L. w okresie od 1 listopada 2013r. do 31 października 2014r. w kwocie 103 zł. miesięcznie, oraz na dzieci: O.i A. L. na okres od 1 listopada 2013r. do 31 października 2014r. w wysokości po 77,00 zł miesięcznie, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 1 listopada 2013r. do 31 października 2014r. w wysokości 400,00 zł miesięcznie Zasadniczo sprawa dotyczyła zmiany decyzji w tej części w jakiej przyznano stronie dodatek do zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na O. L. w okresie 1 listopada 2013r. do 31 października 2014r. w kwocie 80 zł. miesięcznie. Zaskarżona decyzja zapadła w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art.154 k.p.a.. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w tym przepisie. Przedmiotem tego postępowania - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym musi być spełniony jeszcze jeden warunek, by organ administracyjny mógł skutecznie zastosować tryb z art. 154 § 1 k.p.a., a mianowicie na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa. Pojęcie "nabycie praw" użyte w art. 154 k.p.a. należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01). Słusznie organ odwoławczy wskazał, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznanie stronie żądanych uprawnień. W ocenie Sądu prawidłowo organy uznały, że brak było podstaw do zastosowania trybu z art. 154 k.p.a. w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] Na mocy tej decyzji strona nabyła prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, w tym dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Jak już wskazano dla zastosowania opisanego trybu niezbędnym jest aby decyzja, która jest jego przedmiotem, dla żadnej ze stron nie tworzyła praw. Tymczasem wskazana decyzja z [...] przyznaje skarżącej prawo do świadczeń rodzinnych, w tym spornego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, co przesadza o braku możliwości zastosowania trybu opisanego w art. 154 k.p.a. dla jej uchylenia. Wymaga podkreślenia, że decyzji z dnia [...] nie można rozumieć w ten sposób, że zawiera ona rozstrzygnięcie pozytywne w odniesieniu do dodatku do zasiłku rodzinnego na jedno dziecko oraz rozstrzygnięcie negatywne (odmowne) w stosunku do drugiego dziecka. Punkt 2.1 tej decyzji zawiera jedno rozstrzygnięcie – jest to rozstrzygnięcie pozytywne i dotyczy świadczenia w wysokości 400 zł miesięcznie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje zasadniczo rodzicom, a nie poszczególnym dzieciom. W niniejszej sprawie skarżącej przyznano dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Sporna okazała się tylko jego wysokość, która w ocenie skarżącej jest pochodną liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Stąd też okoliczność, że przedmiotowy dodatek przyznany był w niższej kwocie niż żądała tego w późniejszym czasie strona wnosząc o weryfikację decyzji ostatecznej, w której dodatek ten stronie przyznano, nie może być utożsamiany z brakiem nabycia prawa, o jakim mowa w art. 154 k.p.a. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały, że w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca zastosowanie art. 154 k.p.a., bowiem weryfikowana decyzja ostateczna z [...] zawierała merytoryczne rozstrzygnięcie przyznające stronie uprawnienie do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał zarzuty skargi jako bezzasadne, nie dopatrzył się również działając z urzędu, wadliwości zaskarżonej decyzji, która stanowiłaby podstawę do jej uchylenia. Dlatego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., oddalił skargę.