IV SA/Gl 525/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, , , po rozpoznaniu w dniu 16 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A S.A. w K. na pismo Dyrektora Archiwum Państwowego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie archiwów p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi; Dyrektor Archiwum Państwowego w K. aktem administracyjnym z dnia [...] r., nr [...] działając na podstawie art. 33 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2006 r., nr 97, poz. 673 ze zm.) ustalił A S.A. w K. jako jednostkę organizacyjną, w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego. Nałożył więc na nią obowiązek zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego, zgodnie z art. 34 ustawy archiwalnej. Wskazano ponadto, że zgodnie z art. 28 pkt 4 powołanej ustawy, kontrolę nad działalnością wyżej wskazanej jednostki organizacyjnej w zakresie prawidłowego postępowania z dokumentacją i materiałami archiwalnymi sprawować będzie Archiwum Państwowe w K. Informację natomiast o podjętych działaniach mających na celu zorganizowanie archiwum zakładowego oraz o przepisach wewnętrznych, odnoszących się do usytuowania archiwum zakładowego w strukturze organizacji jednostki, należy przesłać do Archiwum Państwowego w K. w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego pisma. W dniu [...] r. wpłynęło do organu administracji pismo pełnomocnika A S.A. w K., w którym poinformował on Dyrektora Archiwum Państwowego w K., że mając na uwadze obowiązujące przepisy reprezentowana przez niego Spółka nie jest jednostką zobowiązaną do utworzenia archiwum zakładowego. Wskazał, że podmiotami zobowiązanym do tworzenia archiwum są: organy państwowe, państwowe jednostki organizacyjne, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowe jednostki organizacyjne. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt III CZN pełnomocnik wskazał, że państwowa jednostka organizacyjna jest to jednostka prawna powołana przez organy państwowe odrębnymi ustawami dla realizacji zadań Państwa, całkowicie utrzymywana z budżetu państwa z części będącej w dyspozycji określonych ministrów lub wojewodów, także osoba prawna powołana przez organy państwowe dla realizacji zadań Państwa dotowana częściowo z określonej części budżetu Państwa. Pełnomocnik zaakcentował, że wprawdzie A S.A. w K. została powołana na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 1996 r., jednakże nie jest ona w żaden sposób finansowana z budżetu państwa lecz osiąga dochody samodzielnie. Powołując się na treść art. 1 ustawy archiwalnej wskazał, że Spółka nie wytwarza, nie rejestruje oraz nie jest w posiadaniu dokumentacji o znaczeniu wskazanym w powołanym przepisie. W odpowiedzi na wyżej opisane wezwanie Dyrektor Archiwum Państwowego pismem z dnia [...] r., nr [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wskazując, że w ocenie organu A S.A w K. wytwarza materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego. W odpowiedzi organu znalazło się również pouczenie o możliwości zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego aktu administracyjnego z dnia [...] r. Pismem procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik A S.A w K., będący profesjonalistą, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wyżej opisane stanowisko Dyrektora Archiwum Państwowego w K. z dnia [...] r., nr [...]. Pełnomocnik precyzyjnie określił przedmiot zaskarżenia wskazując, że jest nim: "decyzja Dyrektora Archiwum Państwowego w K. z dnia [...]r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję w/w organu z dnia [...] r.". W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to: art.1, art. 5 pkt 1, art. 33 i 34 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz art. 33 ustawy Kodeks cywilny. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...] r. Ponownie powołano przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach zaznaczając, że A S. A. w K. nie jest instytucją zobowiązaną zgodnie z przepisami powołanej ustawy do utworzenia archiwum zakładowego. Zaznaczono, że Spółka nie wytwarza, nie rejestruje oraz nie jest w posiadaniu dokumentacji archiwalnej, która wchodziłaby do państwowego zasobu archiwalnego. Spółka dysponuje jedynie dokumentacją handlową oraz związaną z wydawanymi przez nią zezwoleniami na prowadzenie działalności gospodarczej. Jednakże sposób przechowywania tych zezwoleń jest odrębnie uregulowany na mocy przepisów o finansach publicznych i jest objęty ochroną tajemnicy handlowej przedsiębiorcy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Archiwum Państwowego w K. przytoczył argumentację zawartą w skarżonym akcie i wniósł o jej oddalenie. Dodał ponadto, że A S.A. w K. jest spółką prawa handlowego, w której udziały posiada Skarb Państwa oraz gminy wchodzące w skład województwa [...] zgodnie z Księgą Akcyjną. Spółka więc spełnia kryteria wytwórcy państwowego zasobu archiwalnego jako państwowa oraz samorządowa jednostka organizacyjna. Organ zaakcentował, że skarżąca wytwarza materiały archiwalne w postaci dokumentów związanych z: organizacją jednostki, oraz akt, które powstają w trakcie wykonywania przez A S.A. w K. jej uprawnień i obowiązków związanych z udzielaniem zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej, wydawaniem opinii dla Ministra Gospodarki w sprawie przedsiębiorstw ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej oraz dotyczących cofnięcia wcześniej udzielonego zezwolenia, kontrolowania podmiotów gospodarczych podejmujących działalność na terenie strefy, prowadzenia akcji reklamowej, obsługi informacyjnej dla inwestorów dotyczącej strefy i jej otoczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestią zasadniczą w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy skarga mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego bowiem obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie między innymi legitymacji skarżącego, zachowania terminu do wniesienia skargi, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. Zgodnie z regulacją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji sądu został unormowany w art. 3 § 2 i 3 , art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, nr 53, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. W myśl art. 3 powołanej ustawy sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż zasadą jest dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej jedynie wówczas, gdy organy administracyjne realizują zadania administracji publicznej w formach władczych lub stanowiących, a więc właściwych dla działania administracyjnoprawnego. W niniejszym postępowaniu profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej określił, jako przedmiot zaskarżenia "decyzję Dyrektora Archiwum Państwowego w K. z dnia [...] r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję w/w organu z dnia [...] r.". W istocie więc zaskarżona została odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przyjdzie w tym miejscu wskazać, że ustalenie przez organ administracji, iż dany podmiot gromadzi dokumentację archiwalną, wobec czego winien on utworzyć archiwum zakładowe, zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r., o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2001 r., nr 171, poz. 1396 ze zm.) nie jest dokonywane w formie decyzji administracyjnej. Czynność ta bez wątpienia jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą nałożenia obowiązków wynikających z przepisu prawa. Jest więc to akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a co się z tym wiąże podlega on kognicji sądu administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 53 § 2 P.p.s.a. skargę na taki akt wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże, jak już wyżej zaznaczono, treść skargi z dnia [...] r. uzupełnionej pismem z dnia [...] r. nie pozostawia wątpliwości, co do przedmiotu zaskarżenia, którym jest nie akt administracyjny organu lecz jego odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, która nie może być zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odpowiedź organu administracji nie ma bowiem charakteru decyzji administracyjnej, czy innego aktu z zakresu administracji publicznej ani czynności, które mogą zostać zaskarżone stosownie do treści cytowanego wyżej art. 3 P.p.s.a. Akt administracyjny jest aktem stosowania prawa na mocy którego dokonuje się konkretyzacji tego prawa. Czynność taka winna ustalać lub odmawiać ustalenia, stwierdzać lub odmawiać stwierdzenia bądź też potwierdzać lub odmawiać potwierdzenia istnienia określonych przepisami prawa indywidualnych uprawnień lub obowiązków. Zaskarżona w niniejszej sprawie odpowiedź organu administracji ma jedynie charakter informacyjny, nie prowadzi do zakończenia postępowania i nie rozstrzyga co do jego istoty. Stanowi ona potwierdzenie stanowiska organu administracji, które wyrażone zostało w sposób władczy w akcie administracyjnym. W tym stanie rzeczy skarga nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, wobec tego należało uznać ją za niedopuszczalną, co w świetle regulacji art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi przesłankę jej odrzucenia. Orzeczenie o zwrocie wpisu od skargi Sąd oparł na regulacji art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.