IV SA/Gl 526/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr) Protokolant Starszy referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007r. sprawy ze skargi Spółki A w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie transportu drogowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] nr [...]; 2) określa że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3) zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. NR [...], Dyrektor Izby Celnej w K., na podstawie art. 1 pkt 1, art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 4 pkt 2, pkt 3, art. 5 ust. 1, art. 42, art. 87 ust. 1, ust. 3, art. 88, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1, ust. 1a, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) oraz pkt [...] i pkt [...] załącznika tej ustawy, art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), nałożył na Przedsiębiorstwo A w R., karę pieniężną w łącznej kwocie [...] ([...]) złotych. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] r. w strefie administracyjnej miasta C., na drodze krajowej nr [...], J. L., kierujący samochodem ciężarowym marki [...] o nr rej. [...], będącym własnością A. L., podczas kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy [...], działających z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K., nie przedstawił do kontroli ważnej karty opłaty drogowej, stanowiącej dowód uiszczenia tej opłaty. Z dowodu rejestracyjnego pojazdu wynikało, że jego dopuszczalna masa całkowita wynosiła [...] kg, wobec tego nie miał zastosowania przepis art. 3 ustawy o transporcie drogowym, wyłączający jej stosowanie z uwagi na dopuszczalną masę całkowitą pojazdu lub zespołu pojazdów. Podczas kontroli funkcjonariusze celni stwierdzili brak w pojeździe wymaganego na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wypisu z zaświadczenia na wykonywanie międzynarodowych przewozów drogowych na potrzeby własne. Na pisemne wezwanie organu, strona przedstawiła odpis postanowienia o wpisie do KRS oraz potwierdzenie zarejestrowania podmiotu jako podatnika VAT i umowę o dzieło nr [...] dla kierującego pojazdem J. L. Ponadto przedłożyła kserokopię dobowej karty opłaty drogowej nr [...] ważnej na dzień kontroli wyjaśniając, że przedmiotowa karta znajdowała się w schowku samochodu, o czym kontrolowany kierowca nie wiedział. Organ wskazał, że J. L. w dacie kontroli nie był pracownikiem przedsiębiorcy. Wobec tego nie zostały spełnione warunki określone w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, dotyczące zakwalifikowania przedmiotowego przewozu jako niezarobkowego przewozu na potrzeby własne. Zgodnie zatem z art. 4 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, wykonywany był transport drogowy wymagający uzyskania przez przedsiębiorcę licencji (art. 5 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy). Przepisy szczególne przewidują karę w wysokości [...] zł. (pkt [...] załącznika do ustawy według stanu prawnego na dzień kontroli) za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz [...] zł. (pkt [...] załącznika do ustawy) za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, co daje łącznie karę w wysokości [...] zł. W odwołaniu z dnia [...] r. A. L. wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazała, że zarzut braku karty opłaty drogowej jest chybiony bowiem dobowa karta opłaty drogowej nr [...], ważna na dzień kontroli znajdowała się w schowku, a kierowca nie mógł jej znaleźć wskutek [...] i zdenerwowania kontrolą. Wobec tego kierowca był wyposażony w odpowiednie dokumenty. Ponadto w tym samym dniu przedsiębiorca zakupił kartę półroczną. Strona podniosła, że zarzut niewyposażenia kierowcy w kartę drogową, a więc przyjęcie zasady, że przedsiębiorca odpowiada za działanie osób, z których pomocą wykonuje przewóz, pozostaje w sprzeczności z zarzutem braku odpowiedniej licencji. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Dyrektor Izby Celnej w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 1 i 4, art. 33 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 88, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 1 i ust. 1a, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.), pkt [...] i pkt [...] załącznika do tej ustawy, art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1479), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 z późn. zm.) oraz załącznikiem do ustawy o transporcie drogowym, dołączone do akt sprawy, karty opłaty drogowej; dobowa i półroczna, nie mogą zostać uznane przez organ celny jako uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych, ponieważ zostały nabyte w dniu przeprowadzenia kontroli drogowej oraz nie zostały okazane funkcjonariuszom celnym w czasie zatrzymania w dniu [...]r. Podniósł, że kontrolowany przejazd drogowy, z uwagi na niespełnienie jednego z warunków określonych w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, należało zakwalifikować jako transport drogowy, na który wymagana jest licencja. Podkreślił ponadto, że przepisy ustawy o transporcie drogowym w sposób precyzyjny i ścisły określają prawa i obowiązki podmiotu wykonującego przewóz drogowy oraz konsekwencje niezastosowania się do wskazanych w niej obowiązków, wobec tego organ kontrolny nie miał możliwości ich wyboru. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, A. L. i T. L. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej i drugiej instancji jako skierowanych do niewłaściwego podmiotu, a tym samym wydanych z naruszeniem prawa procesowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazali, że właścicielem pojazdu oraz przewożonego ładunku była A. L., prowadząca jednoosobowo działalność gospodarczą – Przedsiębiorstwo A. Organ przyjął, że przedsiębiorca A. L. i [...], której jest współwłaścicielem to jeden podmiot gospodarczy i do [...] skierowała przedmiotowe decyzje. Natomiast [...] posiadała licencję na wykonywanie transportu drogowego, która nie dotyczyła pojazdu podlegającego kontroli w dniu [...] r., ponieważ spółka nie miała do niego tytułu prawnego. Dyrektor Izby Celnej w K., w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., przy rozpoznaniu skargi Sąd nie jest - w zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast na podstawie art. 135 P.p.s.a., stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając, zgodnie z przytoczoną regulacją, skargę wniesioną w niniejszej sprawie, uznać należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W wyniku przeprowadzenia przez funkcjonariuszy Izby Celnej w K., kontroli w zakresie objętym art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. Nr 204 z 2004 r., poz. 2088 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym, Dyrektor Izby Celnej w K. wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na stronę skarżąca. Następnie - po rozpoznaniu odwołania – ten sam organ utrzymał w mocy powyższą decyzję. Podkreślić należało, że według cytowanego wyżej art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 156 § 1 pkt. 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej, powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z naruszeniem właściwości instancyjnej. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Natomiast art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 813). Innymi słowy decyzja taka została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Zatem cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Taka zaś sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1641 ze zm.) w art. 1 b stanowi, iż do zadań dyrektora izby celnej należy – między innymi - rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych (pkt 3) oraz rozstrzyganie w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych (pkt 4). Z powyższego wynika zatem, iż zasadą jest, że w strukturze służby celnej organem I instancji jest naczelnik właściwego urzędu celnego, zaś organem II instancji (organem odwoławczym) dyrektor izby celnej. Wyjątek od tej zasady wprowadza wspomniany przepis art. 1 b w pkt 4, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał, iż dyrektor izby celnej może działać jako organ I instancji, ale tylko i wyłącznie w określonej kategorii spraw, a mianowicie w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach. Zdaniem Sądu Administracyjnego nie wymaga szerszego uzasadnienia oczywiste twierdzenie, iż sprawa, której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego. Zatem brak jest podstaw do wyprowadzania jakichkolwiek rozważań prawnych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622). Ten już argument – zdaniem Sądu – w sposób jednoznaczny wskazuje, iż Dyrektor Izby Celnej w K. nie był uprawniony (nie był organem właściwym) do działania w rozpatrywanej sprawie jako organ I instancji. Ten tok rozumowania znajduje także potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr. 125, poz. 874). Przepis art. 89 tej ustawy, w ust. 1 pkt. 3 stanowi, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze organów celnych. Po myśli art. 93 tej ustawy, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1), a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli (ust. 1 a). Natomiast z treści art. 93 ust. 5 omawianej ustawy wynika, iż od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne, tej decyzji. Z powyższego wynika zatem wprost, iż decyzje w sprawie nałożenia kary pieniężnej w sprawach z zakresu transportu drogowego podejmują dwa różne (inne) organy, a mianowicie - organ I instancji nakładający karę i - w postępowaniu odwoławczym organ nadrzędny nad tym organem. Przeto też nie do przyjęcia jest koncepcja prezentowana przez organ procedujący w niniejszej sprawie , iż jest on zarówno organem I instancji, jak i organem nadrzędnym w stosunku do samego siebie. To w połączeniu z wyżej już przedstawioną okolicznością, iż sprawa której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego, prowadzi do jednoznacznego i oczywistego wniosku, iż organem I instancji w przedmiotowej sprawie jest naczelnik właściwego urzędu celnego, czyli organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (art. 93 ust. 1 a ustawy o transporcie drogowym). Bez znaczenia prawnego pozostaje tu kwestia, czy konkretni funkcjonariusze celni wykonujący w danej sprawie czynności kontrolne w terenie są funkcjonariuszami urzędu celnego, czy też funkcjonariuszami pozostającymi w strukturach izby celnej. Przy tym - zdaniem Sądu - nie jest tu potrzebne funkcjonariuszowi celnemu jakieś szczególne upoważnienie wydane przez Dyrektora Izby Celnej lub Naczelnika Urzędu Celnego do wykonywania kontroli drogowej, albowiem sama ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr. 125, poz. 874) w przepisie art. 89 ust. 1 pkt. 3 stanowiąc, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze organów celnych, nie ogranicza w jakikolwiek sposób możliwości wykonywania tej kontroli przez jakiegokolwiek funkcjonariusza celnego. Innymi słowy sama ustawa nie wymaga jakiegoś dodatkowego upoważnienia dla funkcjonariusza celnego (wydanego przez organ, któremu ten funkcjonariusz bezpośrednio podlega) do wykonywania kontroli opisanej w ustawie o transporcie drogowym. Powyższe wywody prowadzą wprost do kolejnego wniosku o oczywistym naruszeniu przez organ orzekający w sprawie przepisów art. 15 i 127 § 1 i 2 k.p.a. Postępowanie administracyjne ma bowiem charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Jedynie bowiem w przypadku decyzji wydawanych przez organy wymienione w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., postępowanie jest jednoinstancyjne, co jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 1573/01 – zbiór orzeczeń LEX nr 82685). Stąd też wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88 - ONSA 1989/1/36). Przeto też mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 tej ustawy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia ją poprzedzającego. Stwierdziwszy zatem z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nieważność wyżej wymienionych decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej przedstawionych rozważań Sądu. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a., zasądzono od organu orzekającego na rzecz strony skarżącej, kwotę [...] złotych, odpowiadającą wysokości wpisu sądowego, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z uwagi na uwzględnienie skargi – na podstawie art. 152 P.p.s.a - Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.