IV SA/Gl 530/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) nie stwierdził u E. W. choroby zawodowej - przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten wpierw przedstawił przebieg kariery zawodowej strony, a następnie przywołał stanowisko lekarzy orzeczników, którzy kierując się analizą dokumentacji lekarskiej, oceną sposobu wykonywania pracy zawodowej oraz przeprowadzonej konsultacji neurologicznej i ortopedycznej nie stwierdzili wystarczających podstaw do uznania u strony etiologii zespołu cieśni nadgarstka. W tej sytuacji organ pierwszej instancji nie stwierdził u strony choroby zawodowej. Odwołanie od tej decyzji do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. wniosła E. W. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i wniosła o jej uchylenie i stwierdzenie u niej choroby zawodowej. W motywach odwołania podniosła, że w latach 1979 - 2006 z przerwą na urlop wychowawczy wykonywała prace związane z monotypią i dużą powtarzalnością ruchów i prostowania w obu stawach nadgarstkowych. Zakwestionowała stanowisko sprowadzające się do tego, że skoro obecnie w następstwie przeprowadzonego zabiegu nie stwierdza się u niej zaburzeń przewodnictwa we włóknach czuciowych i ruchowych kończyn górnych, ani zaburzeń czucia i zaników mięśniowych, a w przeszłości stwierdzono prawostronny zespół cieśni, to występujące u niej schorzenie nie miało podłoża zawodowego. Nadto zaznaczyła, ze operacja poprawiła jej stan zdrowia, jednakże nie usunęła konsekwencji choroby, ponieważ w dalszym ciągu nie ma pełnej sprawności ruchowej w prawej ręce. Konsekwencją tego jest oszczędzanie tej ręki, a tym samym wzmaga się zagrożenie dla ręki lewej. W konkluzji odwołania podniosła, że decyzja organu pierwszej instancji podjęta została bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie dokonał własnej oceny sytuacji rozpoznawanej sprawy. W pierwszej kolejności przypomniał warunki, jakie muszą wystąpić, aby rozpoznać chorobę zawodową, a następnie przeprowadził analizę kariery zawodowej strony. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do orzeczeń wydanych przez uprawnione do tego placówki medyczne, które potwierdzają stan po operacyjnym leczeniu zespołu cieśni kanału nadgarstka prawego i uznali, że brak jest podstaw medyczno-orzeczniczych do rozpoznania choroby zawodowej. W orzeczeniu z dnia [...] lekarze Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie stwierdzili zaburzeń przewodnictwa we włóknach czuciowych i ruchowych kończyn górnych oraz na podstawie przeprowadzonej analizy dokumentacji lekarskiej i wyników badań, oceny sposobu wykonywania pracy zawodowej oraz konsultacji neurologicznej i ortopedycznej orzekli, że brak jest podstaw do uznania u E. W. zawodowej etiologii zespołu cieśni nadgarstka. Nadto organ ten zaznaczył, że stwierdzenie w przeszłości u strony prawostronnego zespołu cieśni leczonego operacyjnie z pozytywnym skutkiem nie stanowi podstaw do rozpoznania obecnie neuropatii i tym samym rozważania tła zawodowego schorzenia. Dodatkowo podkreślono, że zdaniem neurologa wypowiadającego się w trakcie prowadzonego postępowania istotny wpływ na przebieg kliniczny dolegliwości ze strony kończyn górnych mają zaawansowane zmiany dyskopatyczne w odcinku szyjnym kręgosłupa z uciskiem na korzenie nerwów rdzeniowych. W konkluzji tych rozważań organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia u strony choroby zawodowej. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu i nie podzielił zgłaszanych zastrzeżeń i uwag krytycznych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła E. W. W skardze tej wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a w uzasadnieniu swojego stanowiska podtrzymała zarzuty kierowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności wskazała, że przez 24 lata pracowała w warunkach narażenia na wystąpienie choroby zawodowej dotyczącej kończyn górnych. Zakwestionowała stanowisko sprowadzające się do tego, że w następstwie przeprowadzonego zabiegu operacyjnego dotyczącego prawostronnego zespołu cieśni choroba ta została wyleczona i obecnie brak jest podstaw do rozpoznania u niej neuropatii obwodowej i tym samym zawodowego dla tła występowania u niej tego schorzenia. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się do jej zarzutów sformułowanych w odwołaniu i nie wyjaśnił, czy jej choroba, która doprowadziła ją do zabiegu operacyjnego miała tło zawodowe czy też powstała na skutek występowania innych czynników. W tym zakresie zdaniem skarżącej organy administracji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, a tym samym dopuściły się naruszenia przepisów prawa. Zdaniem skarżącej organy administracji w ramach prowadzonego postępowania w ogóle nie ustaliły czy występujące u niej zmiany dyskopatyczne w odcinku szyjnym kręgosłupa są na tyle istotne, aby eliminowały możliwość uznania, z co najmniej przeważającym prawdopodobieństwem zawodowego źródła zespołu cieśni, nadto przywołując otyłość i zmiany hormonalne u kobiet, nie wykazano czy te przyczyny rzeczywiście spowodowały u niej występujące schorzenie i wykluczyły rozpoznanie u niej choroby zawodowej. Brak udzielenia odpowiedzi na postawione pytania zdaniem skarżącej skutkuje wadliwością przeprowadzonego postępowania i wydanych decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 46/08 oddalił skargę. W motywach swojego rozstrzygnięcia Sąd podał, iż podstawą wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej stanowią zarówno wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy jak również orzeczenia lekarskie wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznania chorób zawodowych. Jednostki te rozpoznają chorobę występującą u pracownika oraz stwierdzają, jaka jest przyczyna schorzenia. Organy inspekcji sanitarnej związane są treścią orzeczenia lekarskiego w zakresie poczynionych w nim ustaleń, a organy nie posiadają podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Sąd wskazał, że bezspornym jest fakt, iż E. W. w latach 1979 - 2006 pracowała w warunkach ryzyka powstania przewlekłej choroby zawodowej obwodowego układu nerwowego pod postacią zespołu cieśni nadgarstka, ponieważ sposób wykonywania pracy był związany z monotypią ruchów kończyn górnych. Badające skarżącą uprawnione placówki medyczne nie rozpoznały u niej choroby określonej w poz. 20/1 wykazu chorób zawodowych. Stwierdzenie w przeszłości prawostronnego zespołu cieśni, leczonego operacyjnie z pozytywnym skutkiem, nie stanowi podstaw do rozpoznania neuropatii obwodowej, a tym samym do rozważenia zawodowego tła schorzenia. Nadto istotny wpływ na przebieg kliniczny i dolegliwości ze strony kończyn górnych mają zaawansowane zmiany dyskopatyczne w odcinku szyjnym kręgosłupa z uciskiem na korzenie nerwów rdzeniowych. Sąd orzekający w sprawie nie znalazł podstaw do zakwestionowania powyższych opinii lekarskich, bowiem były jednomyślne, a ich uzasadnienie jednoznaczne i logiczne. W tej sytuacji Sąd uznał, że brak rozpoznania choroby zawodowej wyklucza jej stwierdzenie przez organ inspekcji sanitarnej. Z tego powodu sam fakt świadczenia pracy w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej nie może uzasadniać jej stwierdzenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy i wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy. Sąd ten odniósł się do przedłożonego przez skarżącą dodatkowego dokumentu medycznego i uznał, że opinia innej placówki medycznej niż wymieniona w przedmiotowym rozporządzeniu nie może podważać stanowiska wyrażonego przez uprawnioną jednostkę medyczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. W. reprezentowana przez radcę prawnego E. R. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania sądowego to jest art. 151 w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ inspekcji sanitarnej reguł postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 11 w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy administracyjnej oraz naruszenie art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 3 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie dopuszczonego w toku postępowania sądowego dowodu w postaci dokumentu potwierdzającego istnienie zespołu cieśni u skarżącej za pozbawiony znaczenia dla istoty sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż w pismach składanych w toku postępowania podnosiła brak rzetelnego i wnikliwego wyjaśnienia przez jednostki orzecznicze oraz organy administracji istotnych dla sprawy okoliczności. Podniosła, że w obrębie nadgarstka nadal odczuwa takie same choć mniej nasilone objawy, jak przed operacją w 2005 r. Zmiany dyskopatyczne istniały u skarżącej również przed operacją i nie były czynnikiem sprawczym rozpoznanego wówczas zespołu cieśni, co najwyżej mogły powodować inne, dodatkowe objawy w obrębie kończyn górnych nie związane z cieśnią. Zdaniem skarżącej jednostki orzecznicze oraz organy administracji powinny były rozgraniczyć dolegliwości na te dotyczące jedynie nadgarstka, jako następstwa warunków pracy w monotypii i operacyjnie nie usunięte do końca oraz na inne powodowane zmianami dyskopatycznymi w obrębie kręgosłupa szyjnego z uciskiem na korzenie nerwowe, gdyż zespół cieśni ze zmianami dyskopatycznymi istniał już w 2005 roku. Nadto jej zdaniem jednostki orzecznicze jako powód dolegliwości bezpodstawnie przytaczały zaburzenia metabolizmu i hormonalne, gdyż u skarżącej w ogóle nie wykonano badań w tym kierunku. Zdaniem skarżącej organy administracji publicznej nie uzupełniły materiału dowodowego poprzez dodatkowe pytanie skierowane do jednostki orzeczniczej II stopnia w trybie § 8 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia, a w uzasadnieniach decyzji nie odniosły się w jakikolwiek sposób do naprowadzanych przez nią wątpliwości. Pomimo występujących naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracji, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, czym naruszył art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W końcowej części skargi kasacyjnej skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące negatywnego podejścia do przedłożonego dokumentu medycznego sporządzonego w D. z dnia [...] Jej zdaniem Sąd nie wyjaśnił jakimi brakami formalnymi dotknięte było przedłożone zaświadczenie, że uznał je za dowód pozbawiony znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 256/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Zdaniem Sądu kasacyjnego skarga do niego wniesiona zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy orzekające reguł postępowania administracyjnego to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawę materialnoprawną wydania decyzji stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), jednakże przy orzekaniu Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 (OTK-A z 2008 r. Nr 5, poz. 82). Stosownie do postanowień art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd pierwszej instancji nie był związany granicami skargi i obowiązany był badać legalność kwestionowanej decyzji w pełnym zakresie. W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził rozważania dotyczące stosowania aktu normatywnego, którego konstytucyjność zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który jednakże nie wyeliminował tego aktu automatycznie z obrotu prawnego, lecz odroczył ten termin o rok. Po przeprowadzeniu rozbudowanej analizy stanu prawnego oraz orzecznictwa sądów powszechnych i sądów administracyjnych w tym zakresie, Sąd kasacyjny doszedł do przekonania, że Sąd pierwszej instancji z urzędu był zobowiązany do uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzekającego niekonstytucyjność przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów. Nadto zasygnalizowano, że sądy administracyjne w ramach swoich kompetencji orzeczniczych mogą w trakcie kontroli rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji pomijać akty wykonawcze do ustawy (rozporządzenia). W tej sytuacji w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dopuścił się naruszenia postanowień art. 151 w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ nie dostrzegł, iż Trybunał Konstytucyjny orzekł niekonstytucyjność rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, ponieważ sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej analizy dokumentu medycznego przedłożonego przez skarżącą, który jej zdaniem miał potwierdzać występowanie choroby zawodowej. Zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji lakonicznego stwierdzenia odnośnie znaczenia przedłożonego zaświadczenia lekarskiego stanowi naruszenie prawa uzasadniające uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli art. 190 powoływanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2009 r. W wyroku tym Sąd wskazał, że stanowiące podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji, jak również podejmowanych przez organy administracji decyzji administracyjnych rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) utraciło przymiot konstytucyjności. Tym samym decyzje organów administracji wydane zostały na podstawie przepisu prawa, który został wyeliminowany z obrotu prawnego, a okoliczność ta wyczerpuje przesłanki uwzględnienia skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Jak zaznaczył to w uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd dokonujący badania prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej, w przypadku zetknięcia się z taką sytuacją jaka wystąpiła w rozpatrywanej sprawie zwolniony jest z uzasadnienia niekonstytucyjności przepisu a wystarczającą podstawą jest odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego niekonstytucyjność danego przepisu czy aktu normatywnego. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł także inne naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem skarżąca przedłożyła nowe dowody, które mają świadczyć o tym, że w dalszym ciągu jest chora i zachodzą przesłanki rozpoznania u niej choroby zawodowej. Skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie konieczności dokonania pogłębionej oceny przedłożonego przez skarżącą zaświadczenia lekarskiego wystawionego w D. i z tego powodu zachodzi konieczność uwzględnienia wniesionej skargi z uwagi na wyczerpanie przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W następstwie niniejszego wyroku sprawa trafia ponownie do rozpatrzenia przez organ odwoławczy, który winien stosownie do postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) oraz wskazań zamieszczonych w niniejszym wyroku oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzić postępowanie i wydać stosowną decyzję administracyjną. Z uwagi na fakt, że mocą zaskarżonej decyzji odmówiono stwierdzenia występowania u skarżącego choroby zawodowej, Sąd nie orzekał o jej wykonalności. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję. SW