IV SA/Gl 530/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...]. Wójt gminy W. decyzją z [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 3 pkt. 23 lit. b,c, art. 3 pkt. 24 lit. c,d, art. 5 ust. 1, 3, 3a, 4, 4a, 4b, art. 6, art. 14, art. 12a, art. 15 ust. 1 pkt. 2, art. 26 ust. 4 i art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) odmówił M.J. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko A.J., A.J. i M.J. Ponadto mocą wskazanej decyzji odmówił wyżej wymienionemu prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, z tytułu podjęcia przez dziecko nauki poza miejscem zamieszkania oraz z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że odmowa przyznania wnioskowanego zasiłku spowodowana została przekroczeniem kryterium dochodowego. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść przepisów ustawy mające znaczenie dla rozpoznawanego rozstrzygnięcia, a następnie dokonał stosownych wyliczeń, w następstwie których ustalił wysokość dochodu rodziny na kwotę 6 234,13 zł, a na osobę w rodzinie 1 246, 83 zł miesięcznie. W uzasadnieniu tym organ podkreślił, że dochód uzyskany przez stronę na mocy postanowień art. 117 ustawy o Policji nie może być traktowany jako dochód utracony, z tego też powodu nie podlegał on odliczeniu od wysokości dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu kryterium dochodowego rodziny. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się M.J., który wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. W odwołaniu tym wyraził niezadowolenie z otrzymanej decyzji i zarzucił jej naruszenie art. 3 pkt 23 w związku z art. 3 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 5 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy. Odwołujący się nie podzielił stanowiska organu o tym, że świadczenie przewidziane w art. 117 ustawy o Policji nie powinno być traktowane jako dochód utracony. To, że nie zostało ono wprost wymienione we wskazanym przepisie nie oznacza, że nie jest to dochód utracony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odniesiono się do zarzutów strony sformułowanych w odwołaniu i stwierdzono, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazano, że organ pierwszej instancji w sposób właściwy zinterpretował przepisy jak również poprawnie wyliczył wysokość dochodu rodziny i na osobę w rodzinie. Nadto podkreślono, że przedmiotowa decyzja wydawana jest w warunkach związania i organ nie dysponuje samodzielnością przy jej podejmowaniu. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się M.J., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej sformułował analogiczne zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a zatem zarzucił jej naruszenie art. 3 pkt 23 w związku z art. 3 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 5 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy i wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W motywach skargi przedstawił analogiczną argumentację do tej, która zamieścił w odwołaniu i zakwestionował stanowisko organów administracji publicznej, że dochód uzyskiwany na podstawie art. 117 ustawy o Policji nie jest dochodem utraconym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi i przedstawiło analogiczną argumentację do tej, którą zaprezentowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) wykazała, że zaskarżona decyzja narusza wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 134 wyżej wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie stanowi przedmiotu sporu między stronami przedmiotowego postępowania, jedyna niezgodność między tymi strona sprowadza się do odmiennej interpretacji dochodu strony uzyskanego w 2015 r. z tytułu postanowień art. 117 ustawy o Policji. Organy administracji opowiadają się za stanowiskiem, że nie jest to dochód utracony strony, natomiast skarżący prezentuje odmienne stanowisko. W świetle wskazanego ustalenia skupić należy się na dwóch zagadnieniach, a mianowicie na pojęciu dochodu utraconego w rozumieniu postanowień ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz na charakterze prawnych dochodu uzyskiwanego na mocy art. 117 ustawy o Policji. Pojęcie dochodu utraconego na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych unormowane zostało w art. 3 pkt 23. Zgodnie z tym przepisem dochód utracony oznacza utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819), h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych; j) utratą świadczenia rodzicielskiego, k) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, I) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym. Podkreślenia wymaga za organami administracji, że katalog dochodów wymienionych w przywołanym przepisie ma charakter wyliczenia wyczerpującego i nie może być on interpretowany w sposób rozszerzający. Drugim zagadnieniem, które w niniejszej sprawie wymaga analizy to charakter prawny dochodu przewidzianego treścią art. 117 ustawy o Policji. Stosownie do postanowień przywołanego przepisu policjantowi w służbie stałej, zwolnionemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 4, wypłaca się co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby świadczenie pieniężne w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Z kolei policjantowi uprawnionemu do świadczenia określonego powyżej, który nabył prawo do zaopatrzenia emerytalnego, przysługuje prawo wyboru jednego z tych świadczeń. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że przewidziane przywołanym przepisem świadczenie pieniężne przysługuje określonej grupie policjantów zwolnionych ze służby, a mianowicie tym, którzy są zwalniani ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Prawo do wskazanego świadczenia przysługuje również policjantowi, który został zwolniony ze służby z uwagi nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Zauważyć należy, że wskazane świadczenie pieniężne przysługuje policjantowi jednorazowo i posiada charakter publicznego prawa podmiotowego. Jedyne jego ograniczenie związane jest z sytuacją nabycia przez takiego policjanta prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Wówczas policjant taki posiada prawo wyboru jednego z wymienionych świadczeń, a mianowicie przywołanego tu świadczenia pieniężnego lub prawo do nabytego zaopatrzenia emerytalnego. Zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o przywołane podstawy prawne rodzi po jego stronie określone konsekwencje, które polegają na nabyciu prawa do wskazanego świadczenia pieniężnego odpowiadającego wynagrodzeniu na ostatnim zajmowanym stanowisku łącznie ze stałymi dodatkami. Policjant, który został zwolniony ze służby i nabył przedmiotowe prawo, a także spełnia przesłanki do nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego, prawo do świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego nabędzie po zakończeniu pobierania analizowanego świadczenia pieniężnego. W świetle powyższego przyjdzie opowiedzieć się za stanowiskiem, że świadczenie pieniężne wypłacane zwalnianemu ze służby policjantowi na mocy art. 117 ustawy o Policji ma charakter publicznego prawa podmiotowego i stanowi kontynuację wypłacanego policjantowi wynagrodzenia na ostatnim zajmowanym stanowisku. Przeprowadzone powyżej rozważania odnieść należy do przesłanek związanych z dochodem utraconym. Uwagę skupić należy na dwóch przesłankach, otóż za dochód utracony uznaje się utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz utratę zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Żadna z obu wymienionych przesłanek nie odnosi się wprost do sytuacji analizowanej w rozpoznawanej sprawie, jednakże na obie te przesłanki należy spojrzeć w sposób uwzględniający zasadę demokratycznego państwa prawa, a także zasadę równości obywateli wobec prawa. Będące przedmiotem sporu świadczenie pieniężne przyznawane jest policjantowi zwolnionemu ze służby w oparciu o szczególną podstawę prawną, a mianowicie orzeczenie komisji lekarskiej o niezdolności do służby (czyli zwolnienie z przyczyn zdrowotnych) oraz z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Z uwagi na to, że świadczenie to przysługuje policjantowi, który zakończył służbę w Policji to przesłanka utraty dochodu związana z utratą zatrudnienia lub innej pracy nie może być tu brana pod uwagę. W analogiczny sposób widzieć należy drugą przesłankę dochodu utraconego, albowiem ustawodawca wymienił w art. 3 pkt 23 w sposób kazuistyczny dochody utracone i za takie uznał zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub zasiłek macierzyński. Żaden ze wskazanych dochodów nie odpowiada temu, który przewidziany jest treścią art. 117 ustawy o Policji. Można dostrzec pewne podobieństwa co do przesłanek i charakteru wymienionych w przywołanym unormowaniu przesłanek, jednakże żadna z nich nie odpowiada swoim charakterem świadczeniu pieniężnemu przysługującemu policjantowi na mocy art. 117 ustawy o Policji. W świetle powyższego w kontekście rozpoznawanego dochodu nie można mówić o jego utracie, a tym samym organy administracji zasadnie uznawały, że przedmiotowe świadczenie nie jest dochodem utraconym w rozumieniu postanowień ustawy o świadczeniach rodzinnych. W kontekście powyższego ustalenia rozważyć należy inną kwestię a mianowicie, czy wskazany dochód może być brany pod uwagę przy ustalaniu dochodu rodziny, otóż przesłanki nabycia dochodu określone są w art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zgodnie z nim za dochód uzyskany uznaje się uzyskanie dochodu spowodowane: a) zakończeniem urlopu wychowawczego, b) uzyskaniem zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, f) rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej lub wznowieniem jej wykonywania po okresie zawieszenia w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, h) uzyskaniem zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) uzyskaniem świadczenia rodzicielskiego, j) uzyskaniem zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, k) uzyskaniem stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym. Analiza przesłanek dochodu uzyskanego pozwala także uznać, że brak jest podstaw do zaliczenia świadczenia pieniężnego przyznawanego na mocy art. 117 ustawy o Policji za dochód uzyskany. W tej sytuacji organy administracji publicznej nie mogą wskazanego świadczenia traktować raz jako dochód uzyskany, a odmawiać mu statusu dochodu utraconego i odwrotnie. W konsekwencji uznać należy, że organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustali sytuację dochodową rodziny skarżącego bez uwzględnienia wskazanego dochodu, a następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Z uwagi na wyczerpanie przesłanki uwzględnienia skargi przewidzianej treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy należało orzec jak w sentencji.