IV SA/Gl 531/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2007r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pożyczki na zorganizowanie dodatkowych miejsc pracy uchyla punkt II zaskarżonej decyzji i określa, że w tej części nie może być ona wykonana. Wnioskiem z dnia [...]r. B. K. zwróciła się do Powiatowego Urzędu Pracy w B. o umorzenie zadłużenia powstałego z tytułu nie rozliczenia pożyczki z dnia [...]r., udzielonej jej na utworzenie dwóch dodatkowych miejsc pracy dla osób bezrobotnych. W uzasadnieniu wniosku akcentowała trudną sytuację finansową i zdrowotną rodziny uniemożliwiającą jej spłatę pożyczki oraz wskazała, że obecnie może uiszczać co miesiąc kwotę w wysokości [...]-[...],- zł. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku B. K. orzekł o: 1) zaliczeniu na poczet przyznanej na podstawie umowy pożyczki z dnia [...] r. spłaty kwoty [...]- zł. (tj. [...],- zł. kwota pożyczki i [...]- zł. odsetki umowne); 2) odmowie umorzenia pozostałej do spłaty kwoty pożyczki wraz z naliczonymi odsetkami w wysokości [...]- zł.; 3) rozłożeniu na [...] rat pozostałej do spłaty kwoty pożyczki wraz z naliczonymi odsetkami w wysokości [...]- zł. w następujący sposób: -pierwsza rata w wysokości [...]- zł. płatna do dnia [...]r., -[...] rat w wysokości [...],- zł. każda płatne do końca każdego miesiąca, poczynając od miesiąca [...]r. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 4a, ust. 4c i ust. 4d ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., nr 58, poz. 514 z późn. zm.). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż wnioskodawczyni otrzymała pożyczkę w wysokości [...],- zł. z przeznaczeniem na konkretny cel, ale zaniechała jego realizacji i dlatego w dniu [...]r. zostały jej wypowiedziane warunki umowy oraz zobowiązano ją do zwrotu całości zadłużenia z tego tytułu. Termin spłaty powstałego zadłużenia, w związku z chorobą syna, został jej przedłużony do dnia [...]r. Mając na uwadze złożony przez B. K. wniosek z dnia [...]r., organ pierwszej instancji, w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i po uzyskaniu negatywnej opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia w przedmiocie umorzenia pozostałej do spłaty kwoty pożyczki oraz naliczonych odsetek karnych, ustalił jej sytuację życiową i materialną oraz uznał, że zachodzą przesłanki do rozłożenia na raty powstałego zadłużenia bez naliczania odsetek za zwłokę w spłacie pożyczki. Jednocześnie wywiódł, że sytuacja materialna B. K. ma charakter przejściowy, nie przekreślający możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Zatem nie zasługuje na określenie mianem szczególnie uzasadnionego przypadku, mogącego skutkować umorzeniem w całości powstałego zadłużenia. W odwołaniu B. K. postulowała o uwzględnienie jej wniosku o umorzenie w całości zadłużenia oraz przedstawiła obszernie swoją sytuację życiową, materialną i zdrowotną związaną z długotrwałą chorobą syna. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o: I) uchyleniu zaskarżonej decyzji w punkcie 1 i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w przedmiotowym zakresie; II) utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałej części. W jej uzasadnieniu, powołując się na treść art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i art. 12 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366) oraz art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu podkreślił, że organ pierwszej instancji nie ma ustawowego obowiązku udzielenia ulg w spłacie pożyczki. Zatem organ odwoławczy nie może merytorycznie ingerować w treść zaskarżonej decyzji, a jedynie może ocenić jej poprawność od strony formalno-prawnej. Dokonując tej oceny uznał za konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w punkcie 1 z uwagi na fakt, że umowa pożyczki z Funduszu Pracy jest umową cywilnoprawną i zaliczenie wpłat na poczet długu nie może się odbywać na drodze decyzji administracyjnej. Wyjątkowo formę taką ustawodawca przewidział jedynie w sprawach dotyczących udzielenia ulg w spłacie pożyczki. Dodatkowo powołując się na słuszność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji uznał za zasadne rozłożenie na raty spłaty pożyczki, co stanowi znaczną ulgę w spłacie zadłużenia odwołującej i pouczył o treści art. 18 ust. 4 c i d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca uznała decyzję organu odwoławczego za krzywdzącą i wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie zaciągniętej pożyczki z uwagi na trudną sytuację materialną i pogorszenie stanu zdrowia jej syna. Przywołała również argumentację zaprezentowaną w odwołaniu i wskazała, że nie może podjąć zatrudnienia, bowiem musi zajmować się trójką dzieci, z których jedno (syn) jest przewlekle chory. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżąca podała, że jej czteroosobowa rodzina utrzymuje się z kwoty [...],- zł. miesięcznie, która nie wystarcza na zaspokojenie jej niezbędnych potrzeb i spłatę wyznaczonych rat zadłużenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, z tych powodów, które Sąd nie będąc związany granicami skargi wziął pod rozwagę z urzędu. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zatem do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a. sąd ten, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że punkt drugi zaskarżonej decyzji, który był objęty skargą, ograniczając tym samym kognicję Sądu, wydany został z naruszeniem prawa. W myśl postanowień art. 138 K.p.a. organ odwoławczy, na skutek złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, a w przypadku gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W tym zakresie organ odwoławczy nie sprostał wyznaczonemu zadaniu, bowiem stwierdził, że "nie może merytorycznie ingerować w treść zaskarżonej decyzji, a jedynie może ocenić jej poprawność od strony formalno-prawnej" (strona [...] uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Zatem w sprawie nie dokonał ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej oraz uchylił się od wydania rozstrzygnięcia. Błędnie ograniczył się tylko do oceny trafności decyzji organu pierwszej instancji, dokonanej w jej uzasadnieniu, nie wskazując również na istnienie przesłanek bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie, które mogłyby wpłynąć na brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym należy uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie w punkcie drugim uchybia również przepisom prawa procesowego, dotyczącym postępowania dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a.) oraz zasadzie prawdy obiektywnej i dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 15 K.p.a.). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i kompetencjami organu odwoławczego (art. 138 K.p.a.) organ odwoławczy był zobowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w przedmiotowym zakresie oraz dokonać oceny argumentów przedstawionych w odwołaniu, a nie ograniczyć się do kontroli formalno-prawnej decyzji organu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne, z którego ma wynikać ocena faktów, prawa i jego subsumcji oraz celów rozstrzygnięcia. Niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji, tak jak w omawianej sprawie, należy uznać za wadliwość jej uzasadnienia, a w konsekwencji za wadliwość samego aktu, która daje podstawę do jego uchylenia. Powyższe okoliczności dają podstawę do uchylenia części zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa procesowego, czyli omówionych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zastosowanie w niej przepisów prawa materialnego. W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do żądania skarżącej umorzenia postępowania w sprawie spłaty jej zadłużenia wobec Powiatowego Urzędu Pracy w B.. W związku z powyższym Sąd nie mógł się ocenić podniesionego w skardze zarzutu obrazy art. 18 ust. 4 a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, bowiem wskazane w nim przesłanki nie były przedmiotem rozważań organu odwoławczego. Przy ocenie legalności aktu administracyjnego przez Sąd ważna jest treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, treść uzasadnienia, powołana podstawa prawna oraz treść innych elementów składowych aktu, a nie same wyjaśnienia organu co do tego, jak powinien być dany akt rozumiany (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca1988 r., sygn. akt IV S.A. 244/88 publ. Problemy Praworządności 1988, Nr 11). Sąd administracyjny sprawując bowiem kontrolę zgodności z prawem decyzji i innych aktów administracyjnych ocenia nie intencje organu towarzyszące załatwieniu sprawy, ale ich zrealizowanie w konkretnym akcie administracyjnym zgodnie z wymaganiami prawa materialnego i procesowego. Rola organu odwoławczego, w odróżnieniu od roli Sądu, nie ogranicza się bowiem do kontroli zgodności decyzji organu pierwszej instancji z prawem. Zdaniem Sądu, w celu ustalenia sytuacji skarżącej organy administracji obowiązane były dopuścić jako dowód wszystko to, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem (por. art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także wyrok NSA z dnia 22 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 1510/00). Oznacza to, że podniesione w odwołaniu i w skardze okoliczności nie muszą być dowodzone tylko za pomocą dokumentów. Pogląd ten podziela Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt I PKN 413/00 stwierdził, że w postępowaniu przed urzędami pracy może być prowadzone postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, co do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia prawa do określonego świadczenia (publ. OSNIPUSi SP z 2003 r., nr 6, poz. 150). Dodatkowo zasady postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na tej podstawie dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy dokona szczegółowej analizy sytuacji skarżącej z uwzględnieniem podniesionych w odwołaniu okoliczności oraz treści jej żądania oraz wyda stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o treść art. 18 ust. 4 a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny prawnej przepisów postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uwzględnił skargę i uchylił punkt drugi zaskarżonej decyzji, a w oparciu o przepis art. 152 tej samej ustawy orzekł, że w tej części zaskarżony akt nie podlega wykonaniu.