IV SA/Gl 533/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Kierownik Działu Ewidencji i Świadczeń oraz Informacji Powiatowego Urzędu Pracy w T., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta T. odmówił przyznania A. O. prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz prawa do świadczenia przedemerytalnego. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś jej materialno-prawną podstawę stanowiły przepisy art. 150 a ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99 poz. 1001 ze zm.) oraz art. 37 j i 37 k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514 ze zm.). Organ I instancji uzasadniając swą decyzję wskazał, iż strona nie spełnia warunków koniecznych do nabycia świadczeń określonych w art. 150 a ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 37 j ust. 1 i art. 31 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzemieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. W szczególności A. O. nie spełniał w wymaganym okresie tj. do 12 stycznia 2002 r. warunków do uznania za osobę bezrobotną, gdyż posiadał zarejestrowaną działalność gospodarczą oraz w dniach od [...] stycznia 2002 r. do [...] maja 2002 r. był niezdolny do pracy i z tego tytułu pobierał zasiłek chorobowy. W odwołaniu do Wojewody [...] strona wyraziła niezadowolenie z decyzji organu I instancji. Wskazała na okoliczności , które jej zdaniem przemawiają za przyznaniem jej zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda [...] działając w oparciu o art. 138 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja wydana w I instancji podlega uchyleniu niezależnie od zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. W szczególności podkreślono, iż przedmiotowa decyzja rozstrzyga zarówno o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego jak i odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego. Rozstrzyganie o obu świadczeniach w jednej decyzji jest niecelowe, gdyż ich nabycie uzależnione jest od spełnienia innych warunków, inne okresy zaliczane są do okresu uprawniającego do ich otrzymania. Zarówno zasiłek przedemerytalny jak i świadczenie przedemerytalne przyznawane jest na wniosek osoby zainteresowanej, a zatem strona powinna jednoznacznie wskazać, o które z tych świadczeń wnioskuje. Od jednoznacznego wskazania przez stronę rodzaju świadczenia o jakie się ubiega, uzależniony jest również tryb w jakim powinno być prowadzone postępowanie w sprawie oraz właściwość organu do jego przeprowadzenia. Nadto wskazano, iż w sprawie A. O. wydana już została w dniu [...] r. decyzja ostateczna orzekająca o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw do wszczynania nowego postępowania administracyjnego przez organ I instancji, a ewentualne ustalenie uprawnień strony do zasiłku przedemerytalnego powinno nastąpić w jednym z trybów szczególnych dopuszczających weryfikację decyzji ostatecznej. Wydanie nowej decyzji w sprawie tożsamej z wcześniej wydaną decyzją ostateczną stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej i jest przesłanką do stwierdzenia jej nieważności. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż zgodnie z obowiązującym od dnia 01 listopada 2005 r. art. 150 a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia (...), prawo do zasiłku przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1999 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzemieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do jego nabycia z zastrzeżeniem ust. 2. Powyższy przepis nie określa więc nowych warunków do nabycia zasiłku przedemerytalnego ale odsyła do warunków określonych w art. 37 j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. Również okoliczności mające miejsce po dniu 12 stycznia 2002 r. takie jak np. dodatkowe okresy zatrudnienia nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego uprawnienia. Wskazano również, iż z ustaleń wynika, że strona wcześniej nie ubiegała się o świadczenie przedemerytalne, a zatem tylko w tym zakresie organ I instancji byłby właściwy do rozpatrzenia sprawy w trybie zwykłym. W celu więc przeprowadzenia prawidłowego postępowania Wojewoda [...] zobowiązał organ I instancji do wezwania strony celem odebrania od niej oświadczenia, o które ze świadczeń się ubiega, a następnie w zależności od treści złożonego oświadczenia do wszczęcia postępowania we właściwym trybie. W końcowej części uzasadnienia organ II instancji powołał treść art. 37 j ust. 1 oraz art. 37 k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu (...) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r. Wskazano także na ugruntowaną linię orzecznictwa sądów administracyjnych zgodnie, z którą wykazanie, że osoba bezrobotna zarejestrowanej działalności nie podjęła wiąże się z wykreśleniem wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podał, iż uzasadnienie jego skargi stanowi dokumentacja zgromadzona w sprawie. Wskazał także, iż nie podjęto właściwych działań w celu zrozumiałego i jednoznacznego wyjaśnienia całości problemu związanego z jego wnioskiem z dnia [...] 2006 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wskazał nadto, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie miało na celu uchylenia się organu odwoławczego od rzetelnego rozstrzygnięcia o uprawnieniach skarżącego do zasiłku przedemerytalnego, a jedynie skierowanie sprawy do właściwego trybu postępowania. Z kolei celem uzupełnienia podano, iż Dyrektor PUP w T. wznowił postępowanie w sprawie uznania skarżącego za bezrobotnego, a następnie uchylił decyzje objęte wznowieniem oraz orzekł o odmowie uznania A. O. za bezrobotnego z dniem [...] czerwca 2002 r. oraz z dniem [...] sierpnia 2002 r., gdyż z tym okresie posiadał on zarejestrowaną działalność, a zatem nie spełniał warunków do uznania go za osobę bezrobotną. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym jest, iż skarżący A. O. w złożonym przez w Powiatowym Urzędzie Pracy w T. w dniu [...] 2006 r. wniosku wskazał, że prosi o "przyznanie zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego" na podstawie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W rozpoznaniu tegoż wniosku organ I instancji wydał rozstrzygnięcie orzekające zarówno o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego jak i o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego. Jako uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że ww. nie spełnia warunków do nabycia tych świadczeń, ponieważ skarżący w okresie od [...] stycznia 2002 r. do [...] stycznia 2002 r. nie spełniał warunków do uznania.za osobę bezrobotną, gdyż posiadał zarejestrowaną działalność gospodarczą. Oczywistym jest, iż nieprawidłowe było wydanie przez organ I instancji decyzji, bez uprzedniego sprecyzowania zakresu żądania wynikającego z wniosku z dnia [...] 2006 r.. Wobec alternatywnego wniosku strony, organ I instancji przed wydaniem decyzji powinien był wezwać stronę w celu wskazania przez nią o które z tych świadczeń się ubiega. Od wskazania bowiem przez stronę skarżącą, czy domaga się przyznania zasiłku przedemerytalnego czy też świadczenia przedemerytalnego uzależniona była również właściwość organu do wszczęcia postępowania oraz trybu w jakim postępowanie powinno być prowadzone. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, iż organ I instancji prowadził już wcześniej postępowanie na okoliczność ,czy skarżący do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniał warunki do nabycia zasiłku przedemerytalnego określone wart. 37 j ustawy o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu wg stanu prawnego na dzieli 31 grudnia 2001 r. i postępowanie to zostało zakończone decyzją Nr [...] z dnia [...] r. o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego. Wojewoda [...] ostateczną decyzją Nr [...] z [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przeto też przy założeniu , iż skarżący domagał się ustalenia jego prawa do zasiłku przedemerytalnego postępowanie wszczęte w oparciu o wniosek z [...] 2006 r. dotyczyłoby więc sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną organu odwoławczego (zachodzi tu tożsamość strony, przedmiotu postępowania tj. zasiłku przedemerytalnego i co do zasady tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym). W takim zaś przypadku postępowanie administracyjnie mogłoby się toczyć wyłącznie w jednym z trybów szczególnych dopuszczających weryfikację decyzji ostatecznej. Wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.. Oczywistym przy tym było, iż z uwagi na wyłączenie dopuszczalności stosowania w postępowaniu odwoławczym sankcji nieważności organ odwoławczy mógł w razie zaistnienia takiej sytuacji jedynie uchylić decyzję organu I instancji, co trafnie uczynił. Niewątpliwym przy tym jest, iż w przypadku, gdyby skarżący jednoznacznie oświadczył, że domaga się przyznania tylko świadczenia przedemerytalnego, to organ I instancji byłby władny procedować w tej sprawie i wydać stosowną decyzję, albowiem prawo do tego świadczenia nie było dotychczas ustalane w drodze decyzji. Zatem niedopuszczalnym było jednoczesne procedowanie w dwóch kwestiach naraz - zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego – gdy sam skarżący nie wskazał wyraźnie o które świadczenie się ubiega, tym bardziej – jak już wyżej wskazano – iż kwestia jednego z tych świadczeń (zasiłku przedemerytalnego) mogłaby być rozpoznawana jedynie w trybie nadzwyczajnym. Nie wyjaśnienie przez organ I instancji podstawowej kwestii – jakiego rodzaju świadczenia domaga się skarżący - uzasadniało więc uchylenie jego decyzji i zobowiązanie organu I instancji do przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego w kwestii wniosku skarżącego z dnia [...] 2006 r. , albowiem jedynie w ten sposób można było skierować sprawę do właściwego trybu postępowania. Na marginesie można zaznaczyć, iż prawidłowość rozumowania organu odwoławczego znalazła potwierdzenie w znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy (k. [...]) protokole sporządzonym w dniu [...]r. , gdzie skarżący wprost wskazał, iż we wniosku z dnia [...] 2006 r. złożył wniosek o przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego i tylko o takie świadczenie się ubiegał. Przeto nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia miało na celu uchylenie się organu odwoławczego od rzetelnego rozstrzygnięcia o uprawnieniach skarżącego do zasiłku przedemerytalnego. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy -zdaniem Sądu -skarga nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na cytowane na wstępie uregulowania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy odwoławczy rozpatrując niniejszą sprawę nie dopuścił się naruszenia przepisów zarówno postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowo ocenił zaistniały stan faktyczny, jak i przy jego ocenie, nie naruszył przepisów prawa, które miały zastosowanie w sprawie. Zatem zaskarżona decyzja została podjęta w wyniku właściwej oceny materiałów sprawy i prawidłowych rozważań prawnych. Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) .