IV SA/Gl 535/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2005 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną z upoważnienia Starosty M. na podstawie art. 37k oraz art. 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 z późn. zm.) przyznano Z. K. prawo do świadczenia przedemerytalnego począwszy od dnia [...] r. W następstwie uzyskania przez Powiatowy Urząd Pracy decyzji ZUS o odmowie ustalenia Z. K. wysokości świadczenia przedemerytalnego z powodu nie posiadania przez nią [...]letniego okresu pracy uprawniającego do emerytury, postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowione zostało postępowanie zakończone wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] r. Kolejną decyzją Starosty M. Nr [...] z dnia [...] r. wydaną w oparciu o art. 6 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 i art. 37 lit. k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 z późn. zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 5 i art. 51 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono decyzję Nr [...] z dnia [...] r. i przyznano Z. K. prawo do zasiłku dla bezrobotnych na okres [...] miesięcy począwszy od dnia [...] r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż w chwili rejestracji strona posiadała okres zatrudnienia wynoszący [...] lat, [...] miesiące i [...] dni, a zatem nie spełniała wymaganego przez ustawodawcę w treści art. 37 lit. k ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu warunku do uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego w zakresie długości okresu pracy uprawniającego do emerytury. Na skutek upływu czasu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, z dniem [...] r. Z. K. utraciła do niego prawo, o czym orzeczone zostało na mocy art. 25 ust. 1 pkt 1 i art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, decyzją z dnia [...]r. Nr [...]. W dniu [...] r. Z. K. zwróciła się do Powiatowego Urzędu Pracy z wnioskiem o przyznanie jej prawa do świadczenia przedemerytalnego w powołaniu na osiągnięcie [...] lat pracy i [...] lata życia w chwili rozwiązania jej umowy o pracę. Po rozpoznaniu wniosku Z. K., z upoważnienia Starosty M. wydana została w dniu [...]r. decyzja Nr [...] w której, działając w oparciu o art. 37 lit. k ust.1, art. 37 lit. l, art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) odmówiono wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Uznano bowiem, iż jej rejestracja w Urzędzie Pracy nastąpiła pod rządem przepisów wymagających od niej, dla przyznania żądanego prawa, osiągnięcia 35 letniego stażu pracy. Z. K. posiadała zaledwie [...] lat stażu pracy uprawniającego do emerytury, a zatem musiała otrzymać decyzję odmowną. Nowe uregulowania prawne obowiązujące w chwili złożenia wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego nie mogły natomiast zdaniem organu obejmować wnioskodawczyni, gdyż istotna dla nabycia praw była data rejestracji. Nie godząc się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] r., Z. K. złożyła od niej odwołanie i wskazała, iż nie został zakwestionowany jej staż pracy uprawniający do emerytury sugerujący zasadność ubiegania się o prawo do świadczenia przedemerytalnego, a tym samym zaskarżona decyzja nie jest słuszna. Wojewoda Ś. rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 37 lit. k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.), decyzją Nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie dopatrzywszy się w niej naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Uznał, iż organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i również prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Uzupełniając wywody organu I instancji Wojewoda podniósł, iż w dniu składania wniosku o świadczenie przedemerytalne tj. w dniu [...] r. strona legitymowała się wyłącznie statusem bezrobotnego, natomiast nie posiadała już prawa do zasiłku, podczas gdy wszystkie wymienione w art. 37 lit. k ust. 1 warunki do uzyskania przedmiotowego świadczenia winny być spełnione kumulatywnie. Nawiązując do zarzutów zawartych w odwołaniu Z. K. Wojewoda Ś. stwierdził, iż dla oceny, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem materialnym i proceduralnym istotne jest ustalenie stanu faktycznego i prawnego, który potwierdzałby spełnienie przesłanek do świadczenia przedemerytalnego na dzień rejestracji. Od powyższej decyzji została skierowana przez Z. K. skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 8 czerwca 2004 roku postanowił na podstawie art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zawiesić postępowanie w sprawie, bowiem przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa o zbadanie konstytucyjności ustawy z 17 grudnia 2001 roku nowelizującej ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a wprowadzającej nowe przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego, Kolejnym postanowieniem, z dnia 27 czerwca 2005 r., wobec rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął postępowanie i po przeprowadzeniu rozprawy zważył, co następuje. W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a., sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż skardze nie można odmówić słuszności. W pierwszej kolejności sąd badał zgodność zaskarżonej decyzji z zastosowanym w niej prawem materialnym, co oznacza także kontrolę dokonanej przez organ interpretacji zastosowanej normy prawa, przyjęta bowiem przez art. 6 k.p.a. zasada praworządności stanowiąca konsekwentne odbicie przepisu art. 7 Konstytucji RP obejmuje zarówno obowiązek zastosowania właściwej normy prawnej, jak i obowiązek ustalenia jej właściwego rozumienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zmierzając w tym celu, uznał za słuszne dokonanie oceny sytuacji skarżącej w aspekcie przepisów art. 37 lit. k i 37 lit. l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zarówno w ich brzmieniu sprzed 1 stycznia 2002 r. jak i w wersji obowiązującej po dokonaniu nowelizacji ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. Nr 154, poz. 1793). Bezspornie należy stwierdzić, iż skarżąca w chwili rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy należała do grupy podmiotów, które przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dokonanej w dniu 17 grudnia 2001 roku nie stanowiły adresatów normy opisanej w treści art. 37k ust. 1 pkt 1 do 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji obowiązującej do dnia 1 stycznia 2002 r. Jest zatem oczywiste, iż nie należała ona również do adresatów norm prawnych zawartych w art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 17 grudnia 2001 r. i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65), w których ustawodawca zdecydował się na respektowanie ochrony praw nabytych w stosunku do tych osób, które spełniały warunki wymagane do nabycia świadczenia przedemerytalnego w okresie do 12 stycznia 2002 roku. Gdyby zatem przyjąć za słuszne stanowisko Wojewody Ś. zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, z którego wynikało, iż dla oceny, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem istotne jest ustalenie stanu faktycznego i prawnego z dnia rejestracji, trzeba by jednocześnie uznać, iż Z. K. należała do grupy podmiotów, których sytuacja prawna wychodzi poza nawias uregulowania prawnego w zakresie świadczeń przedemerytalnych. Nie spełniając bowiem w dniu rejestracji przesłanek zawartych w art. 37 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu sprzed nowelizacji, pozostawała poza możliwością zastosowania tego przepisu w wersji sprzed 1 stycznia 2002 r. Jednocześnie spełniając w chwili złożenia wniosku (w dniu [...] r.) wymogi zawarte w art. 37 k ust. 1 po nowelizacji, lecz będąc zarejestrowana przed wejściem w życie nowej wersji art. 37 k ust. 1, zgodnie z poglądem Wojewody Ś., pozostawała poza możliwością zastosowania przepisu art. 37 k ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. Pogląd prawny przedstawiony powyżej trudno jest uznać jako pogląd zgodny z ratio legis dokonanej przez ustawodawcę nowelizacji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Dokonując interpretacji norm prawnych należy domniemywać, iż mamy do czynienia z rozsądnym i sprawiedliwym ustawodawcą. Nie do pogodzenia z takim domniemaniem byłoby ustalenie, iż regulacja prawna państwa demokratycznego pozostawia jako nienormowaną sytuację prawną grupy obywateli i to w zakresie niezwykle istotnym, bo dotyczącym zabezpieczenia socjalnego. Przy interpretowaniu treści normy prawnej szczególną rolę odgrywa ustalenie celu normy, to znaczy rezultatu, jaki w sferze stosunków społecznych zamierzono osiągnąć za pomocą danej normy. Ten rodzaj wykładni prawa, zwanej wykładnią celowościową, nakazuje stosować taką interpretację, która odpowiada przede wszystkim zasadom wyrażonym w Konstytucji. (por. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 8 marca 2005 r. sygn. P 15/04 z którego wynika, iż sądy administracyjne zobowiązane są do dokonywania wykładni zgodnej z Konstytucją i że jest to postać bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy – art. 8 Konstytucji). Dokonując wykładni normy zawartej w treści art. 37 l ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji po 1 stycznia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał przede wszystkim na względzie konstytucyjnie zagwarantowane obywatelowi prawo do zabezpieczenia społecznego, a także cele wskazanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które jednoznacznie wynikają z art. 1 ust. 1 stanowiącego, iż ustawa ta określa zadania państwa w zakresie łagodzenia skutków bezrobocia, zatrudnienia oraz aktywizacji zawodowej bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy. Biorąc równocześnie pod uwagę, iż pierwszeństwo i podstawowe znaczenie w procesie wykładni ma niewątpliwie metoda językowa, odwołująca się do reguł znaczeniowych języka potocznego (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., I KZP 22/01 (OSNKW 2001, z. 11012, poz. 86), a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.; L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast.), Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał także wykładni werbalnej treści art. 37l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w jego brzmieniu po 1 stycznia 2002 roku, a więc w wersji obowiązującej w dniu zgłoszenia przez skarżącą wniosku o przyznanie jej prawa do świadczenia przedemerytalnego. W konsekwencji doszedł do wniosku, iż zapis – "...spełnia warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy" nie pozwala na zawężającą interpretację przepisu w zakresie czasu rejestracji. Stosując przeto obie metody interpretacyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie jest możliwa interpretacja treści art. 37 lit. l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jego brzmieniu po 1 stycznia 2002 r. nakazująca ograniczenia czasowe odnośnie zdarzenia, jakim była rejestracja bezrobotnego. Rejestracja ta zatem mogła nastąpić również przed wejściem w życie przepisu art. 37 k ust. 1 w wersji po 1 stycznia 2002 r., a organ przy wydawaniu decyzji po 1 stycznia 2002 r. w przedmiocie prawa do świadczenia przedemerytalnego miał obowiązek, bez względu na datę rejestracji, wziąć pod uwagę stan prawny z dnia orzekania i dokonać prawidłowej subsumcji stanu faktycznego z chwili rejestracji pod normę prawną z chwili wydawania decyzji. Zaznaczyć tu należy, iż pogląd taki pozostaje w zgodzie z procedurą administracyjną wskazującą jako miarodajny dla oceny stanu prawnego, stan obowiązujący w chwili wydawania decyzji (vide B.Adamiak, Komentarz, Warszawa 1998, str. 363, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2000 r. sygn. V SA 283/00 publ. LEX nr 50110). Wolą ustawodawcy, zdaniem Sądu, było natomiast wskazanie, iż wnioskodawca, w celu uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego już w dniu rejestracji musi spełniać przesłanki wymagane do jego nabycia. Przywołując ponownie pogląd Wojewody Ś. zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż błędnie uznał organ za konieczne dla przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 37 lit. k w związku z art. 37 lit. l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu po 1 stycznia 2002 r. – tylko taką rejestrację strony w Urzędzie Pracy, która miałaby miejsce w dacie obowiązywania wskazanych przepisów. Poza rozważaniami Sądu nie mógł również pozostać pogląd Wojewody Ś. pozostający w sprzeczności z treścią uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2002 r. sygn. OPS 14/01 publ. w ONSA z 2002 r. z. 4 poz. 133, a także częściowo uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r. sygn. TK 19/02 – OTK-A z 2005 r. nr 3, poz. 28, gdyż Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż mimo wydania wskazanej uchwały pod rządem przepisów sprzed nowelizacji mającej miejsce 17 grudnia 2001 r. zachowały one nadal częściową aktualność. Z treści wskazanej uchwały 7 sędziów wynikało, iż osobie bezrobotnej, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych spełniała warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego określone w art. 37j ust. 1 lub w art. 37 k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r.), przysługuje na jej wniosek prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 37 l ust. 1 tej ustawy, mimo wygaśnięcia prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania, jeżeli w dniu złożenia wniosku spełnia określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego. Stwierdzenie zatem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż warunki dla uzyskania świadczenia winny być spełnione kumulatywnie, czego nie uczyniła skarżąca, gdyż nie posiadała już prawa do zasiłku dla bezrobotnych wobec upływu czasu jego pobierania, stanowi również błędną interpretację zastosowanych w decyzji przepisów prawa materialnego. Jeśli nie wydano decyzji odmawiającej przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego (a tylko przyznano prawo do zasiłku dla bezrobotnego), także po wygaśnięciu prawa do zasiłku dla bezrobotnego z powodu upływu okresu jego pobierania uprawniona osoba może złożyć wniosek o przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego (vide: cyt. uchwała 7 sędziów NSA). Organ administracji rozpozna zatem sprawę z wniosku skarżącej biorąc pod uwagę stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a w szczególności pogląd zawarty w wyżej omawianej uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że jeżeli przy pierwszej rejestracji rozstrzygnięto jedynie o prawie do zasiłku dla bezrobotnych, to złożony później wniosek o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego podlega rozpatrzeniu jako nowa sprawa administracyjna w trybie zwykłym. W konsekwencji, wobec naruszenia art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) w brzmieniu na dzień 1 stycznia 2002 r., należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. orzec jak w sentencji. SW