IV SA/Gl 535/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rodziny zastępczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Starosty [...] Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie odstąpił od całkowitego zwolnienia z odpłatności D.W. za pobyt syna S. W. w rodzinie zastępczej, ustalił D.W. odpłatność za pobyt syna w rodzinie zastępczej w wysokości 100 zł miesięcznie oraz zwolnił go częściowo z ponoszenia odpłatności ponad kwotę 60 zł miesięcznie na okres od [...]r. do [...] r. a nadto orzekł o obowiązku zapłaty kwoty odpłatności za okres od [...] r. do [...] r. w terminie do [...]r. na wskazany rachunek. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano przepis art. 19 pkt 3, art. 79 , art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 223, poz. 2344) oraz uchwałę Rady Powiatu w R. z [...]r. nr [...] w sprawie zasad całkowitego lub częściowego zwalniania rodziców biologicznych z opłat za pobyt ich dzieci w rodzinach zastępczych Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu [...] r. organ wszczął postępowanie z urzędu celem ustalenia odpłatności za pobyt dziecka S. W. w rodzinie zastępczej oraz, że otrzymał w dniu [...] r. wywiad środowiskowy przeprowadzony ze stroną na tę okoliczność. Organ ustalił, że D. W. przebywa w Zakładzie Karnym w R., pracuje, osiąga dochód w wysokości [...] zł, a więc przewyższający kryterium dochodowe dla osoby samotnej, wynoszące 477 zł oraz, że sytuacja zdrowotna strony jest dobra. Na tej podstawie organ określił częściową odpłatność w kwocie 60 zł miesięcznie. W odwołaniu od tej decyzji D. W. wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia domagając się całkowitego zwolnienia z odpłatności. Podniósł, że z jego zarobków dokonywane są potrącenia, a pozostająca do dyspozycji kwota od [...] do [...] zł wystarcza jedynie na zakup potrzebnych w zakładzie rzeczy. Do odwołania dołączył zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia za okres od [...] do [...] r. oraz dokonywanych potrąceniach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w R. Wydział IV Rodzinny i Nieletnich orzekł o umieszczeniu małoletniego S. W. w rodzinie zastępczej u L. W. oraz zarządził zwolnienie małoletniego z placówki opiekuńczo-wychowawczej. W dniu [...] r. Kierownik PCPR w R. skierował na adres zamieszkania strony zawiadomienie o wszczęciu z urzędu w dniu [...] r. postępowania mającego na celu ustalenie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz zwrócił się do OPS w G. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony. Wobec sprzecznych informacji co do przebywania strony w Zakładzie Karnym w R. wywiad środowiskowy ze stroną przeprowadzono w dniu [...] r., w trakcie którego strona wniosła o całkowite zwolnienie z odpłatności. W wywiadzie ustalono, że strona pracuje na terenie Zakładu Karnego w R. z wynagrodzeniem [...] zł., jej stałe wydatki ponosi Zakład Karny. Strona ma zasądzone alimenty na syna w kwocie [...] zł miesięcznie. Przewidywany termin pobytu strony w Zakładzie przypada na [...] r., zaś jej sytuacja zdrowotna jest dobra. Następnie organ przytoczył treść art. 79 ustawy o pomocy społecznej oraz § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych regulujących kwestie ponoszenia przez rodziców odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz treść § 3 i § 6 uchwały Rady Powiatu w R. z [...]r. nr [...] dotyczących podstaw i warunków całkowitego lub częściowego zwolnienia z tej odpłatności. Nadto organ zważył, że Rada Powiatu w R. w dniu [...] r. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dzieci w rodzinach zastępczych oraz zacytował zawarte w niej zapisy określające zasady zwalnia z tych opłat. Następnie Kolegium stwierdziło, że na podstawie stanu faktycznego i prawnego sprawy obowiązek odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej ciąży na stronie, zaś przepisy prawa miejscowego uchwalone przez Radę Powiatu nie pozwalają na całkowite zwolnienie strony z tej odpłatności. Ustalona na nieznacznym poziomie 100 zł odpłatność została zmniejszona do kwoty 60 zł. W ocenie Kolegium strona, która w zakładzie ma zabezpieczone podstawowe potrzeby, jest w stanie uiszczać kwotę 60 zł za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Ponadto w sytuacji strony nie występuje szczególna sytuacja powodująca potrzebę wyższego ograniczenia obowiązku alimentacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. W. podniósł, iż nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Wbrew twierdzeniom organu w Zakładzie Karnym nie przebywa od [...] r. ale od [...] r., na dowód czego przedłożył zaświadczenie. Ponadto stwierdził, że nie jest w stanie spłacić sumy należności określonej w decyzji, gdyż kwoty tej nie posiada. Gdyby wiedział wcześniej o odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej odkładałby jakieś sumy pieniężne. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego organ wyjaśnił, ze zawiadomienie z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania w sprawie odpłatności odebrała matka strony L. W., natomiast strona została zawiadomiona o wszczęciu tego postępowania dniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, tj. w dniu [...] r., zatem skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu. Nadto organ wskazał, że w uchwale rady Powiatu w R. z dnia [...] r. przewidziano całkowite zwolnienie z odpłatności tylko w sytuacji, gdy dochód nie przekracza kryterium dochodowego. W tej sytuacji brak było możliwości całkowitego odstąpienia od odpłatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając w tych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd doszedł do przekonania, że skarga musi odnieść skutek. Kwestia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej uregulowana jest w art. 79 ust. 1-6 ustawy z dnia 24 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm., obecnie obowiązuje tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 ze zm.). Przepis ten przewiduje, że do ponoszenia opłat, z tego tytułu do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka, zobowiązani są rodzice (ust. 1). Decyzję o wysokości opłaty wydaje starosta przed umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej, uwzględniając sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową jego rodziców, także pozbawionych władzy rodzicielskiej, albo którym władza ta została zawieszona lub ograniczona (ust. 2-4). Starosta może częściowo lub całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, a nadto do kompetencji rady powiatu należy określenie warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia rodziców z przedmiotowych opłat (ust. 5-6). Z przytoczonych przepisów wynika, że zasadniczo ustalenie wysokości opłaty następuje przed umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej, natomiast dokonanie tego w późniejszym czasie może nastąpić wówczas, jeżeli przed umieszczeniem dziecka odstąpiono od ustalenia opłaty lub miało miejsce częściowe albo całkowite zwolnienie z tej opłaty. W tym zakresie organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń, chociaż miało to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Mianowicie z przepisów art. 79 ust. 3 oraz 5 i 6 wynika też, iż zarówno decyzja o ustaleniu opłaty, jak i w przedmiocie zwolnienia lub odstąpienia od ustalenia opłaty, ma charakter uznaniowy, a zatem nie opiera się na sztywnych kryteriach normatywnych. Uznanie administracyjne nie może jednak nosić cech dowolności, lecz winno zasadzać się na wyraźnie sformułowanych, racjonalnych przesłankach. Oznacza to m.in., że organ decyzyjny musi uwzględniać stan rzeczy wywołany jego ewentualnymi wcześniejszymi działaniami. To zaś wymagało poczynienia ustaleń, czy skarżący wcześniej był częściowo lub całkowicie zwolniony z omawianej odpłatności, bądź czy w ogóle odstąpiono od opłaty. Obciążenie skarżącego odpłatnością byłoby uzasadnione tylko w razie wykazania, że jego sytuacja, w granicach określonych w art. 79 ust. 3 i 5 ustawy o pomocy społecznej, się poprawiła. Wysokość opłaty musiałaby z kolei pozostawać w uzasadnionej proporcji do tej poprawy. Ponadto Sąd stwierdził dalsze uchybienia w zakresie obowiązku wyjaśnienia wszelkich okoliczności niezbędnych dla prawidłowego ustalenia odpłatności. Przyjdzie wskazać, że przy określeniu wysokości opłaty za okres od [...] r. do lipca [...] r. przyjęto dochód strony z [...] r., a więc z miesiąca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie ustalono natomiast czy skarżący od [...] r. uzyskiwał dochody i w jakiej wysokości, co było istotne dla prawidłowego ustalenia odpłatności za ten okres. Co więcej, pomimo, iż w wywiadzie środowiskowym strona podała, że świadczy alimenty zasądzone sądownie na rzecz drugiego syna nie wyjaśniono, czy i w jakim zakresie alimenty te są płacone. Tymczasem zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przy obliczaniu dochodu nie uwzględnia się alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przy czym zaznaczyć wypadnie, że w świetle brzmienia tego przepisu nie ma znaczenia czy są to alimenty bieżące czy też zaległe. Wprawdzie w zaświadczeniu o zarobkach z dnia [...] r. odnotowano jedynie wysokość potrącenia z tytułu funduszu postpenitencjarnego, to wobec oświadczenia strony, nie zwalniało to organu od wyjaśnienia wskazanej kwestii zważywszy chociażby na fakt, że we wspomnianym zaświadczeniu nie wykreślono tej jego części, która odnosi się do obciążenia wynagrodzenia z tytułu wyroków sądowych. Z zaświadczenia tego nie wynika również, choć znajdują się tam odpowiednie miejsca do wypełnienia, od kiedy i na jaki czas została ze skarżącym zawarta umowa, co miało wpływ na ustalenie czy od [...] r. skarżący uzyskiwał dochody z tytułu wynagrodzenia za pracę. Treść decyzji pierwszoinstancyjnej wskazuje także na pominięcie przez organ art. 10 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym przy ustalaniu odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w składzie rodziny uwzględnia się to dziecko, co ma wpływ na obliczenie wysokości dochodu. Brak wszechstronnych ustaleń we wskazanym zakresie miało istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia dochodu oraz dochodu na osobę w rodzinie, a w konsekwencji na rozstrzygnięcie w kwestii odpłatności oraz jej wysokości. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z § 3 w zw. z § 2 pkt 1 i 2 uchwały Rady Powiatu w R. z [...] r. nr [...] w sprawie zasad całkowitego lub częściowego zwalniania rodziców biologicznych z opłat za pobyt ich dzieci w rodzinach zastępczych, jedną z przyczyn zwolnienia tak całkowitego jak i częściowego z odpłatności jest m.in. wysokość dochodu, który nie może przekraczać dochodu na osobę w rodzinie określonego zgodnie z ustawą o pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy niezrozumiałe jest twierdzenie organu, iż strona przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnej w wysokości 477 zł. Pomimo wskazanych wadliwości organ odwoławczy stanowisko organu pierwszej instancji w całości podzielił. Co więcej rozważając kwestie zwolnienienia z odpłatnością powołał się na treść uchwały Rady Powiatu w R. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dzieci w rodzinach zastępczych oraz zacytował zawarte w niej zapisy określające zasady zwalnia z tych opłat. Na tej podstawie uznał, że uchwalone przepisy prawa miejscowego nie pozwalają na całkowite zwolnienie strony z odpłatności. Organ odwoławczy nie zauważył natomiast, że do uznania danej uchwały za akt prawa miejscowego wymagane jest jego opublikowanie w prawem przewidzianym publikatorze, którym w tym przypadku jest wojewódzki dziennik urzędowy (art. 13 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 449 ze zm.). Tym samym zgodnie z art. 4 wskazanej wyżej ustawy wejście w życie aktu zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące, a tylko takie mogą stanowić podstawę wydania decyzji, związane jest z jego opublikowaniem. Tymczasem z treści § 13 tej uchwały wynika, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W tych okolicznościach sprawy chybione jest więc stanowisko organu odwoławczego wyrażone w oparciu o tę uchwałę o braku podstaw prawnych do całkowitego zwolnienia strony z odpłatności. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich pominięcie oraz przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), obligujących organy administracji do pełnego wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy, co miało wpływ na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy zatem dokonać ustaleń w nakreślonym wyżej kierunku. Organ administracyjny zadba też, by ustalenia te miały właściwe oparcie w zebranym materiale dowodowym, a nadto aby rozstrzygnięcie uwzględniało obowiązujące w przedmiotowym zakresie przepisy prawa, w tym przepisy prawa miejscowego, oraz aby zostało ono uzasadnione zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu decyzji pierwszej i drugiej instancji.