IV SA/Gl 540/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Asesor WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2005 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 37 j ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. "b" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ) Zastępca Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w G., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta G., przyznał R. P. zasiłek przedemerytalny. Decyzję tą strona odebrała w dniu [...] r. i w tym samym dniu złożyła oświadczenie, iż wnosi o przyznanie jej świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 6 pkt 6 lit."b", art. 37 k ust. 1 i art. 37 l ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ) odmówiono przyznania R. P. świadczenia przedemerytalnego w powołaniu na argument, iż w dniu rejestracji nie spełniła wymogów wynikających z treści art. 37 k i 37 l w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2001 r. a zamiana zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne nie jest możliwa. Od decyzji tej strona odwołała się i wskazała, iż przepisy nowelizacyjne nie były ogłoszone przed ich wejściem w życie, stąd nie wiedziała, jak niekorzystne będzie dla niej rejestrowanie się już w [...] roku. Spełnia obecnie wszystkie wymagane przesłanki do uzyskania świadczenia przedemerytalnego i wnosi o jego przyznanie. Wojewoda Ś. w decyzji z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 37 k ust. 1 w związku z art. 37 l ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ) utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję stwierdził, iż nie jest możliwa zamiana nabytego zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne. Nabycie prawa do świadczenia przedemerytalnego na nowych zasadach możliwe jest jedynie wtedy, jeżeli osoba w wyniku dokonanej rejestracji spełnia obowiązujące w dniu tej rejestracji warunki do jego nabycia. Podkreślił, iż odwołująca nie spełniła w dniu rejestracji wymaganych przesłanek z art. 37 k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ) do nabycia świadczenia przedemerytalnego . R. P. nie godząc się ze stanowiskiem organu skierowała skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której podniosła, iż na jej podanie o zmianę zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne złożone przez nią w Urzędzie Pracy w dniu [...] r. otrzymała decyzję o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego. Decyzję tę też zaskarżyła, gdyż w swoim odczuciu posiada prawo do świadczenia przedemerytalnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. ponownie wskazał, iż przy ubieganiu się o świadczenie przedemerytalne na nowych zasadach z art. 37 k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w dniu złożenia wniosku ponownie trzeba spełnić wszystkie przesłanki, a zatem udokumentować stosownie do regulacji art. 23 ustawy okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych i okres uprawniający do emerytury. Nadto, art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu po 1 stycznia 2002 r. określa, że warunki konieczne do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego należy spełnić w dniu rejestracji. W związku z powyższym organ nie widząc możliwości uwzględnienia żądania skarżącej wniósł o oddalenie jej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 22 czerwca 2004 roku postanowił na podstawie art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) zawiesić postępowanie w sprawie, bowiem przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa o zbadanie konstytucyjności ustawy z 17 grudnia 2001 roku nowelizującej ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a wprowadzającej nowe przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Kolejnym postanowieniem, z dnia 27 czerwca 2005 r., wobec rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął postępowanie i po przeprowadzeniu rozprawy zważył co następuje. W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a., sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż skardze nie można odmówić słuszności. Z materiału faktycznego przedstawionego Sądowi wynika jednoznacznie, iż przed organami administracji zostały wszczęte dwa postępowania administracyjne. Jedno w przedmiocie przyznania skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego, drugie – w przedmiocie jej praw do świadczenia przedemerytalnego. Zgodnie z treścią przywołanego wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny władny był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach nadanych skargą, a zatem w przedmiocie praw skarżącej do świadczenia przedemerytalnego. Jednakże stanowisko Wojewody Ś. zaprezentowane w zaskarżonej decyzji zobligowało Sąd do szerszego ustosunkowania się do sytuacji prawnej skarżącej wywołanej treścią jej pisma z dnia [...] r. potraktowanego przez organ wyłącznie jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania praw do świadczenia przedemerytalnego. Stosownie do przepisu art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Istotne jest to, że w przypadku wszczęcia postępowania przez stronę, wyłącznie ta strona określa przedmiot tego żądania ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1396/97 publ. LEX nr 41909 ). Art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku gdy przepis prawa materialnego normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, iż bez takiego wniosku organ nie posiada uprawnień do rozpoznawania sprawy. W szczególności istotne to jest w zakresie spraw ustalających sytuację prawną jednostki co do jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem. Stosownie do treści art. 37 lit. l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2001 Nr 6 poz. 56 ) wszczęcie postępowania w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego następowało na wniosek osoby, która spełniała określone w ustawie warunki. Konsekwentnie zatem do wcześniej zamieszczonych uwag, wyłącznie ta osoba uprawniona była do określenia przedmiotu tego postępowania. Analiza pod powyższym kątem treści pisma skarżącej z dnia [...] r. nakazuje dojść do wniosku, iż strona nie zaaprobowała doręczonego jej rozstrzygnięcia co wyraziła w postaci rezygnacji z dotychczasowego żądania. Głęboko odformalizowane postępowanie administracyjne pozwala stronom na wniesienie odwołania od wydanej w postępowaniu administracyjnym decyzji w dowolnej formie. Istotne jest wyłącznie, by z jego treści można byłoby wywieźć sprzeciw co do wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Tym samym należy przyjąć, iż w treści pisma skarżącej z dnia [...] r. zawarte było zarówno odwołanie od decyzji wydanej w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, a także żądanie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Jak wynika z akt sprawy nie nadano biegu odwołaniu strony. W rezultacie, decyzja w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego zdaniem sądu nie jest decyzją ostateczną, a biorąc pod uwagę rezygnację ze swoich uprawnień wyrażoną przez skarżącą nie wydaje się słuszne, by pozostawała ona w obrocie prawnym. W świetle powyższego nie wydaje się przeto słuszne traktowanie żądania skarżącej jako zamiany nabytego prawa do zasiłku przedemerytalnego ( skutkującego utratą statusu osoby bezrobotnej ) na świadczenie przedemerytalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił również poglądu Wojewody Ś., zgodnie z którym skarżąca pozostawała poza możliwością zastosowania do niej przepisu art. 37 k ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. ze względu na zarejestrowanie się w Urzędzie Pracy do dnia [...]r. Rozważania w tej kwestii rozpoczął Sąd od dokonania analizy sytuacji skarżącej w aspekcie przepisów art. 37 lit. k i 37 lit. l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zarówno w ich brzmieniu sprzed 1 stycznia 2002 r. jak i w wersji obowiązującej po dokonaniu nowelizacji ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół ( Dz. U. Nr 154, poz. 1793 ). Bezspornie należy stwierdzić, iż skarżąca nie należała do adresatów normy opisanej w treści art. 37 k ust. 1 pkt 1 do 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji obowiązującej do dnia 1 stycznia 2002 r. Jest zatem oczywiste, iż nie należała również do adresatów norm prawnych zawartych w art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 17 grudnia 2001 r. i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty ( Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65 ), w których ustawodawca zdecydował się na respektowanie ochrony praw nabytych w stosunku do tych osób, które spełniały warunki wymagane do nabycia świadczenia przedemerytalnego w okresie do 12 stycznia 2002 roku. Nie spełniając bowiem w dniu rejestracji przesłanek zawartych w art. 37 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu sprzed nowelizacji, pozostawała poza możliwością zastosowania tego przepisu w wersji sprzed 1 stycznia 2002 r. Jednocześnie spełniając wymogi zawarte w art. 37 k ust. 1 po nowelizacji, lecz będąc zarejestrowany w Urzędzie Pracy przed wejściem w życie nowej wersji art. 37 k ust. 1, zgodnie z poglądem Wojewody Ś., pozostawała poza możliwością zastosowania przepisu art. 37 k ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. Pogląd prawny przedstawiony powyżej trudno jest uznać jako pogląd zgodny z ratio legis dokonanej przez ustawodawcę nowelizacji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Dokonując interpretacji norm prawnych należy domniemywać, iż mamy do czynienia z rozsądnym i sprawiedliwym ustawodawcą. Nie do pogodzenia z takim domniemaniem byłoby ustalenie, iż regulacja prawna państwa demokratycznego pozostawia jako nienormowaną sytuację, i to w zakresie niezwykle istotnym, bo dotyczącym zabezpieczenia socjalnego, pewnej grupy obywateli. Przy interpretowaniu treści normy prawnej szczególną rolę odgrywa ustalenie celu normy, to znaczy rezultatu, jaki w sferze stosunków społecznych zamierzono osiągnąć za pomocą danej normy. Ten rodzaj wykładni prawa, zwanej wykładnią celowościową, nakazuje stosować taką interpretację, która odpowiada przede wszystkim zasadom wyrażonym w Konstytucji. ( por. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 8 marca 2005 r. sygn. P 15/04 z którego wynika, iż Sąd administracyjny jest zobowiązany do dokonywania wykładni zgodnej z Konstytucją i że jest to postać bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy – art. 8 Konstytucji ). Dokonując wykładni normy zawartej w treści art. 37 l ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji po 1 stycznia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał przede wszystkim na względzie konstytucyjnie zagwarantowane obywatelowi prawo do zabezpieczenia społecznego, a także cele wskazanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które jednoznacznie wynikają z jej art. 1 ust. 1 stanowiącego, iż ustawa ta określa zadania państwa w zakresie łagodzenia skutków bezrobocia, zatrudnienia oraz aktywizacji zawodowej bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy. Biorąc także pod uwagę, iż pierwszeństwo i podstawowe znaczenie w procesie wykładni ma niewątpliwie metoda językowa, odwołująca się do reguł znaczeniowych języka potocznego, ( por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., I KZP 22/01 ( OSNKW 2001, z.11 – 12, poz. 86 ), a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.; L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J.Wróblewski : Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast.,), Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał także wykładni werbalnej treści art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w jego brzmieniu po 1 stycznia 2002 roku, a więc w wersji obowiązującej w dniu zgłoszenia przez skarżącą wniosku o przyznanie jej prawa do świadczenia przedemerytalnego. Doszedł przy tym do wniosku, iż zapis brzmiący: "spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy" nie wskazuje na konieczność rejestracji bezrobotnego w jakiejkolwiek określonej dacie. Stosując zatem obie metody interpretacyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie jest dopuszczalna wykładnia treści art. 37 lit. l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jego brzmieniu po 1 stycznia 2002 r. nakazująca ograniczenia czasowe odnośnie zdarzenia, jakim była rejestracja bezrobotnego. Rejestracja ta zatem mogła nastąpić również przed wejściem w życie przepisu art. 37 k ust. 1 w wersji po 1 stycznia 2002 r., a organ przy wydawaniu decyzji po 1 stycznia 2002 r. w przedmiocie prawa do świadczenia przedemerytalnego miał obowiązek, bez względu na datę rejestracji, wziąć pod uwagę stan prawny z dnia orzekania, i dokonać prawidłowej subsumcji stanu faktycznego z chwili rejestracji pod normę prawną z chwili wydawania decyzji. Podobne, co przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ( vide wyrok z dnia 1 lipca 2004 r. sygn. 2 II SA/3583/03 ) stwierdzając, iż przepis art. 37 lit. 1 omawianej ustawy nie zawiera żadnego wskazania, by warunki, wymagane przez ustawodawcę do przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego były warunkami określonymi w brzmieniu tego aktu prawnego sprzed 1 stycznia 2002 r. jeżeli również rejestracja nastąpiła pod rządem tych ostatnich przepisów. Zaznaczyć tu należy, iż pogląd taki pozostaje w zgodzie z procedurą administracyjną wskazującą jako miarodajny dla oceny stanu prawnego, stan obowiązujący w chwili wydawania decyzji ( vide B. Adamiak, Komentarz, Warszawa 1998, str. 363, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2000 r. sygn. V SA 283/00 publ. LEX nr 50110 ). Błędnie zatem uznał organ za konieczne dla przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 37 lit. k w związku z art. 37 lit. l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu po 1 stycznia 2002 r. – tylko taką rejestrację strony w Urzędzie Pracy, która miałaby miejsce w dacie obowiązywania wskazanych przepisów. Wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia przedemerytalnego został złożony w dniu [...]r., a zatem pod rządem obowiązywania ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji nadanej nowelą z dnia 17 grudnia 2001 roku. Wolą ustawodawcy, jak wcześniej się uzasadnia, było nakazanie w art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu w jej brzmieniu po 1 stycznia 2002 r., by w celu uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego już w dniu rejestracji spełniać przesłanki wymagane do jego nabycia. Zgodnie z twierdzeniem skarżącej przesłanki takie zostały przez nią spełnione. W toku ponownego postępowania, organ administracji poczyni konieczne ustalenia i rozpozna sprawę z wniosku skarżącej, biorąc pod uwagę stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W konsekwencji, wobec naruszenia art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 z późn. zm.) w brzmieniu na dzień 1 stycznia 2002 r., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przy wydawaniu decyzji II instancji, należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. orzec jak w sentencji.