IV SA/Gl 541/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.), Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant ref. Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2005 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję W. Ś. z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją nr [...], wydaną w dniu [...] r. Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w C., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., przyznał J. P. od dnia [...] r. prawo do zasiłku przedemerytalnego w kwocie [...] zł, odpowiadającej 120% wysokości zasiłku dla bezrobotnego. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś jej materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy art. 37j ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 ze zm.). W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, iż skarżąca spełniła warunki, od których przepisy przywołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. uzależniają nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego w przyznanym rozmiarze. W odwołaniu do Wojewody Ś. J. P. wniosła o zmianę rozstrzygnięcia organu I instancji i przyznanie jej z dniem [...] r. świadczenia przedemerytalnego. Skarżąca podniosła, iż rozwiązanie stosunku pracy, w którym pozostawała, nastąpiło z przyczyn dotyczących pracodawcy, w trybie porozumienia stron ze skutkiem na dzień [...] r., po czym niezwłocznie wystąpiła do Powiatowego Urzędu Pracy z wnioskiem o przyznanie jej zasiłku przedemerytalnego. Strona wskazała, iż postępowanie takie spowodowane zostało powzięciem wiadomości o planowanej zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wchodzącej w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., która miała wprowadzać mniej korzystne z jej punktu widzenia zasady przyznawania środków pieniężnych z omawianego tytułu. Tymczasem po ogłoszeniu przedmiotowej nowelizacji okazało się, iż zgodnie z nowym stanem prawnym byłaby uprawniona do pobierania świadczenia przedemerytalnego w rozmiarze wyższym od otrzymanego zasiłku. W rezultacie skarżąca wniosła o zmianę zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne, przy czym wniosek ten złożyła jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. a tym samym orzekający w sprawie organ powinien rozstrzygnąć zgodnie z zakresem jej żądania o przyznaniu nie zasiłku lecz świadczenia przedemerytalnego. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Wojewoda Ś. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż brak jest podstaw prawnych do zmiany zasiłku przedemerytalnego otrzymanego przed 1 stycznia 2002 r. na świadczenie przedemerytalne przyznawane w oparciu o nowe zasady. Powołał się bowiem na obowiązujący od dnia 1 stycznia 2002 r. znowelizowany przepis art. 37 l cytowanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. wywodząc, iż prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełnia warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. W konsekwencji, strona rejestrując się w dniu [...]r. spełniła w tym czasie jedynie warunki konieczne do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. W tym stanie rzeczy Wojewoda Ś. wyjaśnił, że przesłanką warunkującą nabycie prawa do świadczenia przedemerytalnego jest, zgodnie z treścią art. 37 l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. ponowne spełnienie warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i otrzymania prawa do zasiłku czyli przepracowanie co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy przed złożeniem w powiatowym urzędzie wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. P. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji oraz przyznanie jej świadczenia przedemerytalnego, wywodząc, iż podjęte w sprawie rozstrzygnięcie dokonane zostało z rażącym naruszeniem art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Skarżąca oparła swe stanowisko na argumentacji podobnej do zawartej w odwołaniu od aktu wydanego w I instancji. Ponadto raz jeszcze zaakcentowała, iż wniosek o zamianę zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. w dniu [...]r., to jest przed datą doręczenia jej decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku przedemerytalnego, które nastąpiło [...]r. Mając na uwadze powyższe strona podniosła zarzut, iż rozstrzygnięcie o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego jest niezgodne z treścią zgłoszonego przez nią żądania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Postanowieniem wydanym w dniu 30 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie sądowe powołując się na fakt, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa o zbadanie konstytucyjności ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu... (Dz. U. Nr 154, poz. 1793), na mocy której nadano nowe brzmienie między innymi art. 37 lit. k ust. 1 i art. 37 lit. l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, likwidując zasiłki przedemerytalne oraz łagodząc wymagania konieczne do uzyskania świadczeń przedemerytalnych. Sąd wskazał, iż orzeczenie w przedmiocie zgodności przywołanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa z Konstytucją RP może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, a tym samym w sprawie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania określona w art. 125 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponieważ przedstawione wyżej zagadnienie rozstrzygnięte zostało przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2005 r., Sygn. akt K 19/02 (Dz. U. Nr 59, poz. 517), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydał w dniu 27 czerwca 2005 r. postanowienie, na mocy którego zawieszone postępowanie sądowe zostało podjęte w oparciu o art. 128 §1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego nie może ona pozostać w obrocie prawnym. W punkcie wyjścia należy jednak stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., a więc w okresie, w którym postępowanie sądowoadministracyjne toczyło się według przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Trzeba w tym miejscu zauważyć, że wspomniany akt prawny z dniem 1 stycznia 2004 r. utracił moc. Obecnie w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym stosowana jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie przy tym z art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Problematyka związana z nabywaniem prawa do zasiłku przedemerytalnego jak również świadczenia przedemerytalnego uregulowana została w obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.). Stosownie zatem do regulacji zawartej w treści art. 37 j przywołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień 7 grudnia 2001 r., to jest na dzień rejestracji J. P. w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. zasiłek przedemerytalny przysługiwał osobie spełniającej określone w tej ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W sprawie poza sporem jest fakt, iż skarżąca spełniła przedstawione wyżej wymogi warunkujące nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Odrębnym zagadnieniem jest jednak kwestia zgodności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia z treścią żądania wyrażonego przez stronę w toku postępowania administracyjnego. Trzeba bowiem w tym miejscu podkreślić, że przyznanie zasiłku przedemerytalnego następuje stosownie do art. 37 l ust. 1 na wniosek strony. Z brzmienia przywołanego unormowania wynika zatem jednoznacznie, iż wydanie decyzji w przedmiotowym zakresie następuje na jej wyraźne żądanie. W konsekwencji oświadczenie woli strony o cofnięciu czy też zmianie złożonego wniosku jest wiążące dla orzekającego w sprawie organu, który zobowiązany jest uwzględnić ten fakt przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Przedstawione zagadnienie ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z wywodami skarżącej złożyła ona wniosek o "zmianę zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne" jeszcze przed dniem doręczenia decyzji organu I instancji, przyznającej zasiłek, o którym mowa w art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Na taką intencję skarżącej wskazywać może również wynikająca z akt sprawy okoliczność, iż w dniu [...]r. wyżej wymieniona złożyła wniosek o ustalenie wysokości emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego. Równocześnie w sprawie jest poza sporem, iż doręczenie jej rozstrzygnięcia o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego nastąpiło później, bo dopiero w dniu [...]r. W tym stanie rzeczy godzi się podnieść, że w sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego czy wydane rozstrzygnięcie koresponduje z przedmiotem wniosku strony. Należy bowiem zaakcentować, iż zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądowego decyzja podjęta lecz jeszcze nie doręczona, choćby nawet została już sporządzona na piśmie i podpisana, może być zmieniona dowolną liczbę razy. Byt decyzji na zewnątrz rozpoczyna się bowiem z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia i dopiero od tej chwili organ, który decyzję wydał, jest nią związany. Skoro zatem decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej gdyż nie wiąże organu ani strony, to należy przyjąć, iż za datę jej wydania uznać trzeba dopiero dzień skutecznego doręczenia stronie (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 stycznia 1999 r., sygn. akt: I SA/117/99 oraz z dnia 26 marca 2001 r., sygn. akt: V SA 90/00). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 oraz art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji nie ustosunkował się bowiem do podnoszonych przez skarżącą twierdzeń o wystąpieniu przez nią z żądaniem "zmiany zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne". Nie podjął także czynności zmierzających do ustalenia czy złożenie w dniu [...]r. przywołanego wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego było równoznaczne z rezygnacją z ubiegania się o zasiłek przedemerytalny. Wskazane uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy albowiem jeśli oprócz starań o uzyskanie świadczenia przedemerytalnego intencją J. P. było także równoczesne wycofanie wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, to wówczas decyzja organu I instancji o przyznaniu rzeczonego zasiłku (sporządzona lecz nie doręczona stronie przed dniem wycofania rzeczonego wniosku) byłaby sprzeczna z intencją strony a tym samym naruszałaby obowiązujące prawo. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy nieodzowne będzie dokładne wyjaśnienie kwestii związanych z zakresem żądań zgłaszanych przez J. P. w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy powinien jednak mieć na uwadze fakt zniesienia instytucji zasiłku przedemerytalnego spowodowany zmianą stanu prawnego jaka nastąpiła w okresie pomiędzy podjęciem zaskarżonego aktu a datą wydawania nowej decyzji. Warto bowiem odnotować, że skutkiem omawianej zmiany jest brak możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania prawa do tego zasiłku. Nadto w toku ponownego rozpoznania sprawy należy uwzględnić wskazania wynikające z treści przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, gdyż do zamknięcia rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku nie wystąpiła ona z wnioskiem o przyznanie należnych kosztów a tym samym utraciła prawo do zgłoszenia żądania w tej kwestii (art. 210 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).