IV SA/Gl 543/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Asesor WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2005 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych uchyla zaskarżoną decyzję W dniu [...]r. decyzją Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta J. Z. w oparciu o art. 37 j ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ), w wyniku rozpoznania wniosku J. Ś. z dnia [...] r. o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, uwzględniono w całości zadanie strony. Decyzja ta doręczona została stronie w [...] r. W dniu [...] J. Ś. skierowała do Powiatowego Urzędu Pracy pismo, w którym oświadczyła, iż rezygnuje z odbioru zasiłku przedemerytalnego i zmienia swoje żądanie prosząc o przyznanie jej świadczenia przedemerytalnego. Podniosła, iż przyznanego jej decyzją z dnia [...] r. zasiłku przedemerytalnego nie pobrała. W następstwie powyższego pisma wydana została przez Zastępcę Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w J. Z., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta w dniu [...]r. decyzja Nr [...]. Decyzją tą, działając na mocy art. 37 k, art. 37l i art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 6 poz. 56 z 2001 r. z poźn. zm.) organ odmówił J. Ś. przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego, twierdząc, iż z przedstawionych przez stronę dokumentów wynikało, że nie spełniła ona warunków do przyznania jej tego prawa. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...]r. J. Ś. w dniu [...]r. złożyła w siedzibie Wojewody Ś. pismo zawierające prośbę o rozpoznanie jej wniosku z dnia [...]r. określając, iż traktowała powyższe pismo jako odwołanie od decyzji z dnia [...]r. Jednocześnie wnosiła, by organ przyznał jej prawo do świadczenia przedemerytalnego, gdyż spełniła przesłanki do jego nabycia pod kątem art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2002 r. Wojewoda Ś. decyzją Nr [...] z dnia [...]r., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. i art. 37 k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. Nr 6 poz. 56 z 2001 r.) odnosząc się do decyzji organu I instancji wydanej w dniu [...]r. utrzymał ją w mocy i podniósł, iż odwołująca rejestrowała się w dniu [...] r., a zatem prawo do świadczeń przewidzianych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ustalane było na ten dzień, czyli pod rządem wówczas obowiązujących przepisów. Tak też, biorąc pod uwagę zarówno wiek odwołującej jak i okres pracy uprawniający do zasiłku przyznano jej zasadnie, na podstawie art. 37 k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu do 1 stycznia 2001 r. prawo do zasiłku przedemerytalnego, do świadczenia przedemerytalnego bowiem nie spełniała wymaganych warunków. Zdaniem organu przepis art. 37 k wskazanej ustawy w wersji obowiązującej po 1 stycznia 2002 r. dotyczył wyłącznie tych osób, których rejestracja miała miejsce po 1 stycznia 2002 r. Od powyższego rozstrzygnięcia J. Ś. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze tej powtórnie wskazała, iż w dniu [...]r. zmieniła swoje żądanie wnosząc o nie przyznawanie jej zasiłku przedemerytalnego lecz świadczenie przedemerytalne. Wniosku jej nie uwzględniono i decyzja odmawiająca przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego została utrzymana w mocy, z czym się nie godzi. W odpowiedzi na skargę, organ wnosząc o jej oddalenie powołał się na swoje stanowisko prezentowane w dotychczasowym postępowaniu dodając nadto, iż zdaniem organu skarżąca nie spełniała warunków do przyznania jej świadczenia przedemerytalnego zarówno w dniu [...]r. jak i w dniu [...]r., kiedy to złożyła wniosek o przyznanie jej w miejsce zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny po przeprowadzeniu rozprawy, postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2004 roku zawiesił postępowanie w sprawie wobec wątpliwości prawnych wywołanych nowelizacją ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wprowadzoną w życie z dniem 1 stycznia 2002 roku, a likwidującą instytucję zasiłków przedemerytalnych i łagodzącą wymagania potrzebne do uzyskania świadczenia przedemerytalnego, a w konsekwencji zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawę o zbadanie konstytucyjności wskazanej nowelizacji. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2005 r. podjęte zostało zawieszone postępowanie i sprawa przekazana do jej merytorycznego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : W pierwszym rzędzie należy podnieść, że wedle treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy te sprawują kontrolę zgodności z prawem działania administracji publicznej. W świetle natomiast brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a. sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Istotne jest to, że w przypadku wszczęcia postępowania np. przez stronę, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot tego żądania ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1396/97 publ. LEX nr 41909 ) Art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku gdy przepis prawa materialnego normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, iż bez takiego wniosku organ nie posiada uprawnień do rozpoznawania sprawy. W szczególności istotne to jest w zakresie spraw ustalających sytuację prawną jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem. Stosownie do treści art. 37 lit. l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2001 r. nr 6 poz. 56 ), wszczęcie postępowania w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego następuje na wniosek osoby, która spełniała określone w ustawie warunki. Konsekwentnie zatem do wcześniej zamieszczonych uwag, wyłącznie ta osoba uprawniona jest do określenia przedmiotu tego postępowania, a w przypadku braku takiego wniosku postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe. Pierwotny wniosek złożony przez skarżącą w niniejszej sprawie w dniu [...] r. dotyczył przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Postępowanie w sprawie zakończyło się wydaniem decyzji, którą doręczono stronie w dniu [...]r. Z zebranego w sprawie materiału wynika, iż w dniu [...]r. wpłynęło do Urzędu Pracy pismo skarżącej zawierające jej żądanie ustalenia prawa do świadczenia przedemerytalnego w miejsce prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organ potraktował powyższe pismo jako nowy wniosek i na jego podstawie wszczął postępowanie w sprawie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Pozostawił natomiast w obrocie decyzję o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego, mimo, iż w istocie żądanie strony w tym zakresie nie istniało. Przedmiotem postępowania sądowego, na skutek wniesienia skargi stała się decyzja Wojewody Ś. z dnia [...]r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta J. Z. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia przedemerytalnego. Z materiału faktycznego przedstawionego Sądowi wynika jednoznacznie, iż przed organami administracji zostały wszczęte dwa postępowania administracyjne. Jedno w przedmiocie przyznania skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego, drugie – w przedmiocie jej praw do świadczenia przedemerytalnego. Zgodnie z treścią przywołanego wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny władny był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach nadanych skargą, a zatem w przedmiocie praw skarżącej do świadczenia przedemerytalnego. Jednakże stanowisko Wojewody Ś. zaprezentowane w zaskarżonej decyzji zobligowało Sąd do szerszego ustosunkowania się do sytuacji prawnej skarżącej wywołanej treścią jej pisma z dnia [...] r. potraktowanego przez organ wyłącznie jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania praw do świadczenia przedemerytalnego. Analiza treści pisma skarżącej z dnia [...]r. nakazuje dojść do wniosku, iż strona nie zaaprobowała doręczonego jej rozstrzygnięcia co wyraziła w postaci rezygnacji z dotychczasowego żądania. Głęboko odformalizowane postępowanie administracyjne pozwala stronom na wniesienie odwołania od wydanej w postępowaniu administracyjnym decyzji w dowolnej formie. Istotne jest wyłącznie, by z jego treści można byłoby wywieźć sprzeciw co do wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Tym samym należy przyjąć, iż w treści pisma skarżącej z dnia [...]r. zawarte było zarówno odwołanie od decyzji wydanej w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, a także żądanie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Jak wynika z akt sprawy nie nadano biegu odwołaniu strony. W rezultacie, decyzja w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego nie stała się ostateczna, a biorąc pod uwagę rezygnację ze swoich uprawnień wyrażoną przez skarżącą nie wydaje się słuszne, by pozostawała ona w obrocie prawnym. Przede wszystkim jednak decyzja ta nie zamknęła skarżącej drogi do występowania z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia przedemerytalnego. Nadal bowiem posiadała ona status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku. Nie można przeto podzielić stanowiska Wojewody Ś., iż skarżąca nabyła prawo do zasiłku przedemerytalnego co pozbawiło ją możliwości dochodzenia prawa do świadczenia przedemerytalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił również poglądu Wojewody Ś., zgodnie z którym skarżąca pozostawała poza możliwością zastosowania do niej przepisu art. 37 k ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. ze wzglądu na zarejestrowanie się w Urzędzie Pracy do dnia 31 grudnia 2001 r. Rozważania w tej kwestii rozpoczął Sąd od dokonania analizy sytuacji skarżącej w aspekcie przepisów art. 37 lit. k i 37 lit. l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zarówno w ich brzmieniu sprzed 1 stycznia 2002 r. jak i w wersji obowiązującej po dokonaniu nowelizacji ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół ( Dz. U. Nr 154, poz. 1793 ). Bezspornie należy stwierdzić, iż skarżąca nie należała do adresatów normy opisanej w treści art. 37 k ust. 1 pkt 1 do 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji obowiązującej do dnia 1 stycznia 2002 r. Jest zatem oczywiste, iż nie należała również do adresatów norm prawnych zawartych w art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 17 grudnia 2001 r. i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty ( Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65 ), w których ustawodawca zdecydował się na respektowanie ochrony praw nabytych w stosunku do tych osób, które spełniały warunki wymagane do nabycia świadczenia przedemerytalnego w okresie do 12 stycznia 2002 roku. Nie spełniając bowiem w dniu rejestracji przesłanek zawartych w art. 37 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu sprzed nowelizacji, pozostawała poza możliwością zastosowania tego przepisu w wersji sprzed 1 stycznia 2002 r. Jednocześnie spełniając wymogi zawarte w art. 37 k ust. 1 po nowelizacji, lecz będąc zarejestrowana w Urzędzie Pracy przed wejściem w życie nowej wersji art. 37 k ust. 1, zgodnie z poglądem Wojewody Ś., pozostawała poza możliwością zastosowania przepisu art. 37 k ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. Pogląd prawny przedstawiony powyżej trudno jest uznać jako pogląd zgodny z ratio legis dokonanej przez ustawodawcę nowelizacji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Dokonując interpretacji norm prawnych należy domniemywać, iż mamy do czynienia z rozsądnym i sprawiedliwym ustawodawcą. Nie do pogodzenia z takim domniemaniem byłoby ustalenie, iż regulacja prawna państwa demokratycznego pozostawia jako nienormowaną sytuację, i to w zakresie nie zwykle istotnym, bo dotyczącym zabezpieczenia socjalnego, pewnej grupy obywateli. Przy interpretowaniu treści normy prawnej szczególną rolę odgrywa ustalenie celu normy, to znaczy rezultatu, jaki w sferze stosunków społecznych zamierzono osiągnąć za pomocą danej normy. Ten rodzaj wykładni prawa, zwanej wykładnią celowościową, nakazuje stosować taką interpretację, która odpowiada przede wszystkim zasadom wyrażonym w Konstytucji ( Por. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 8 marca 2005 r. sygn. P 15/04 z którego wynika, iż sąd administracyjny jest zobowiązany jest zobowiązany do dokonywania wykładni zgodnej z Konstytucją i że jest to postać bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy – art. 8 Konstytucji ). Dokonując wykładni normy zawartej w treści art. 37 l ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji po 1 stycznia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał przede wszystkim na względzie konstytucyjnie zagwarantowane obywatelowi prawo do zabezpieczenia społecznego, a także cele wskazanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które jednoznacznie wynikają z jej art. 1 ust. 1 stanowiącego, iż ustawa ta określa zadania państwa w zakresie łagodzenia skutków bezrobocia, zatrudnienia oraz aktywizacji zawodowej bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy. Biorąc także pod uwagę, iż pierwszeństwo i podstawowe znaczenie w procesie wykładni ma niewątpliwie metoda językowa, odwołująca się do reguł znaczeniowych języka potocznego, ( por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., I KZP 22/01 ( OSNKW 2001, z. 11 – 12, poz. 86 ), a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.: L. Morawski : Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast.), Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał także wykładni werbalnej treści art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w jego brzmieniu po 1 stycznia 2002 roku, a więc w wersji obowiązującej w dniu zgłoszenia przez skarżącą wniosku o przyznanie jej prawa do świadczenia przedemerytalnego. Doszedł przy tym do wniosku, iż zapis brzmiący: "spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy" nie wskazuje na konieczność rejestracji bezrobotnego w jakiejkolwiek określonej dacie. Stosując zatem wykładnię funkcjonalno – językową Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie jest dopuszczalna interpretacja treści art. 37 lit. l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jego brzmieniu po 1 stycznia 2002 r. nakazująca ograniczenia czasowe odnośnie zdarzenia, jakim była rejestracja bezrobotnego. Rejestracja ta zatem mogła nastąpić również przed wejściem w życie przepisu art. 37 k ust. 1 w wersji po 1 stycznia 2002 r, a organ przy wydawaniu decyzji po 1 stycznia 2002 r. w przedmiocie prawa do świadczenia przedemerytalnego miał obowiązek, bez względu na datę rejestracji, wziąć pod uwagę stan prawny z dnia orzekania, i dokonać prawidłowej subsumcji stanu faktycznego z chwili rejestracji pod normę prawną z chwili wydania decyzji. Podobne, co przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ( vide wyrok z dnia 1 lipca 2004 r. sygn. 2 II SA/3583/03 ) stwierdzając, iż przepis art. 37 lit. l omawianej ustawy nie zawiera żadnego wskazania, by warunki, wymagane przez ustawodawcę do przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego były warunkami określonymi w brzmieniu tego aktu prawnego sprzed 1 stycznia 2002 r. jeżeli również rejestracja nastąpiła pod rządem tych ostatnich przepisów. Zaznaczyć tu należy, iż pogląd taki pozostaje w zgodnie z procedurą administracyjną wskazującą jako miarodajny dla oceny stanu prawnego, stan obowiązujący w chwili wydawania decyzji ( vide B. Adamiak, Komentarz, Warszawa 1998, str. 363, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2000 r. sygn. V SA 283/00 publ. LEX nr 50110. Błędnie zatem uznał organ za konieczne dla przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 37 lit. k w związku z art. 37 lit. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu po 1 stycznia 2002 r. – tylko taką rejestrację strony w Urzędzie Pracy, która miałaby miejsce w dacie obowiązywania wskazanych przepisów. Wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia przedemerytalnego został złożony w dniu [...]r., a zatem pod rządem obowiązywania ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji nadanej nowelą z dnia 17 grudnia 2001 roku. Wolą ustawodawcy, jak wcześniej się uzasadnia, było nakazanie w art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu w jej brzmieniu po 1 stycznia 2002 r., by w celu uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego już w dniu rejestracji spełniać przesłanki wymagane do jego nabycia. Zgodnie z twierdzeniem skarżącej przesłanki takie zostały przez nią spełnione. W toku ponownego postępowania, organ administracji poczyni konieczne ustalenia i rozpozna sprawę z wniosku skarżącej, biorąc pod uwagę stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W konsekwencji, wobec naruszenia art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 z późn. zm.) w brzmieniu na dzień 1 stycznia 2002 r., należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. orzec jak w sentencji.