IV SA/Gl 544/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...] Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K. odmówił przyznania E. M. dodatku mieszkaniowego. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zaś jej materialnoprawną podstawę stanowił art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, iż w toku postępowania wyjaśniającego oraz przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że w sprawie występuje rażąca dysproporcja pomiędzy deklarowanymi przez stronę dochodami a faktycznym stanem majątkowym jej gospodarstwa domowego, który wskazuje, iż jest ona w stanie uiszczać wydatki związane z zamieszkiwanym lokalem przy wykorzystaniu własnych środków i zasobów majątkowych. Wskazał bowiem, że w złożonym wniosku wyżej wymieniona zadeklarowała miesięczny dochód swej trójosobowej rodziny w wysokości [...] zł przy jednoczesnym ponoszeniu wydatków na mieszkanie w kwocie [...] zł. Tymczasem w [...] 2006 r. wykupiła na własność lokal mieszkalny położony w K. przy ul. A zaciągając na ten cel kredyt bankowy, którego miesięczna rata spłaty wynosi [...] zł. Mając na względzie powyższe organ I instancji podkreślił, że okoliczności sprawy uzasadniają odmowę przyznania spornego świadczenia na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Dodatek mieszkaniowy stanowi bowiem formę pomocy pieniężnej przeznaczoną dla osób najuboższych, które z posiadanych środków finansowych nie są w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb życiowych swoich rodzin a nie dla tych, które nabywają własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego licząc, że przyznane świadczenie pokryje część kosztów utrzymania tego lokalu lub spłatę kredytu pobranego na jego zakup. W odwołaniu złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., E. M. wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia zapadłego w I instancji wywodząc, iż zakup mieszkania stanowił w jej przypadku konieczność gdyż w inny sposób nie była w stanie zapewnić swojej rodzinie elementarnych warunków bytowych. Wyjaśniła bowiem, że umowa najmu wcześniej zajmowanego lokalu została jej wypowiedziana, wskutek czego zmuszona była wyprowadzić się do mieszkania rodziców gdzie wraz z dziećmi zajmowała jedną izbę. Równocześnie dwukrotnie składała wniosek o przydział mieszkania komunalnego lecz za każdym razem jej żądanie załatwiano odmownie. W tym stanie rzeczy zakup mieszkania na rynku wtórnym był jedynym rozwiązaniem mogącym zaspokoić podstawowe potrzeby mieszkaniowe jej rodziny i zapewnić wychowanie dzieci w warunkach umożliwiających prawidłowy rozwój. Nadto strona zakwestionowała stanowisko jakoby w jej przypadku zachodziła rażąca dysproporcja pomiędzy deklarowanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym. Powołała się bowiem na okoliczność pozostawania w trudnej sytuacji materialnej i życiowej podkreślając, iż wychowuje i utrzymuje swe dzieci sama gdyż ich ojciec nie uiszcza alimentów, do przekazywania których został zobowiązany. Zaznaczyła także, iż zakupione mieszkanie stanowi własność banku, który udzielił kredytu i dlatego do momentu jego całkowitej spłaty nie może ona nim rozporządzać. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium powołało się na art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. podkreślając, iż organ właściwy do rozpoznania wniosku o dodatek mieszkaniowy może odmówić przyznania rzeczonego świadczenia, jeżeli w wyniku wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy. Przepis ten stanowi zatem podstawę odmowy przyznania spornego świadczenia pomimo spełnienia przez zainteresowaną osobę kryteriów warunkujących jego otrzymanie. Mając na uwadze powyższe Kolegium wywiodło, że decyzja stanowiąca przedmiot odwołania nie narusza obowiązującego prawa, gdyż ustalona w toku przeprowadzonego postępowania okoliczność zakupu mieszkania upoważniała Prezydenta Miasta K. do odmowy uwzględnienia wniosku E. M. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Przedmiotowy dodatek stanowi bowiem szczególne świadczenie pieniężne wypłacane przez gminy na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających ich wydatków za zajmowany lokal, których nie są w stanie ponieść przy wykorzystaniu własnych środków. Z kolei przywołany art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych umożliwia odmowę przyznania tej formy pomocy osobom, które deklarują niskie dochody lub nawet ich brak pomimo zewnętrznych oznak świadczących o uzyskiwaniu dochodu w większym rozmiarze. Na sytuację materialną osób ubiegających się o przyznanie dodatku mieszkaniowego wywiera bowiem wpływ nie tylko wysokość ich udokumentowanych dochodów lecz także posiadane dobra materialne, jak lokaty pieniężne, samochody a także nieruchomości, w tym mieszkania własnościowe i o podwyższonym standardzie. Zważywszy powyższe Kolegium wywiodło, że przyznanie dodatku mieszkaniowego osobie, którą stać na kupno mieszkania spółdzielczego własnościowego za kwotę [...] zł, i która jest w stanie ze swych skromnych dochodów ponosić koszty utrzymania tego lokalu oraz spłacać zaciągnięty kredyt byłoby sprzeczne z interesem ogólnym i z zasadami współżycia społecznego. Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem przeznaczonym dla osób najuboższych, które nie są w stanie zaspokoić swych podstawowych potrzeb bytowych, do których niewątpliwie zalicza się uiszczanie kosztów mieszkaniowych. Tymczasem sytuacja materialna skarżącej wskazuje na to, iż pokrywanie należności związanych z zajmowaniem mieszkania przy użyciu własnych środków nie przekracza jej możliwości płatniczych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. M. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zażądała przyznania dodatku mieszkaniowego. Skarżąca raz jeszcze podkreśliła, że zakupiła swe mieszkanie na rynku wtórnym i nie posiadała wcześniej prawa do żadnego lokalu ponieważ jej wnioski o przydział mieszkania komunalnego nie zostały uwzględnione. W konsekwencji nabycie mieszkania za środki uzyskane w ramach kredytu było jedynym sposobem umożliwiającym zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jej samej oraz jej dzieci. W tym miejscu strona zaakcentowała, iż orzekające w sprawie organy pominęły fakt, że w spłacie kredytu partycypują również jej rodzice. Podkreśliła także, iż wbrew twierdzeniom podniesionym w zaskarżonym rozstrzygnięciu kredyt ten stanowił źródło nie częściowego lecz całkowitego sfinansowania kosztów zakupu mieszkania. W dalszej części skargi E. M. powtórnie powołała się na trudną sytuację materialną dodając, iż z uwagi na samotne wychowywanie dzieci nie jest w stanie podjąć dodatkowego zatrudnienia mogącego stanowić dodatkowe źródło dochodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Kolegium ponownie odwołało się do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodząc, iż stronie prawidłowo odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego. Okoliczność zakupu przez wyżej wymienioną mieszkania spółdzielczego własnościowego oraz zdolność do spłaty kredytu zaciągniętego na ten cel świadczy bowiem o rażącej dysproporcji pomiędzy deklarowanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym jej rodziny. Tym samym w sprawie zachodzi przesłanka uzasadniająca wydanie rozstrzygnięcia odmownego w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 134 §1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżony akt jak i poprzedzająca go decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 3 ust. 1 przywołanej regulacji, dodatek mieszkaniowy przysługiwał osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekraczał 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Powierzchnia użytkowa lokalu nie mogła przy tym przekraczać powierzchni normatywnej ustalonej na zasadach określonych w art. 5 wskazanej ustawy. W sprawie jest poza sporem, że przedstawione wyżej wymogi zostały przez skarżącą zachowane. W tym miejscu należy jednak podkreślić, iż na mocy art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., organ właściwy do wydania decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego mógł odmówić przyznania rzeczonego świadczenia, jeżeli w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalił, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Trzeba wyjaśnić, że pod pojęciem dysproporcji należy rozumieć "brak proporcji, symetrii, równowagi, brak harmonijnego stosunku między przedmiotami, zjawiskami, cechami występującymi łącznie, niewspółmierność, niesymetryczność" (patrz: Słownik języka polskiego pod red. naukową prof. dr Mieczysława Szymczaka, tom I, Wydawnictwo Naukowe PWN Sp. z o.o. Warszawa 1978, wydanie IX 1994 r., s. 490). Dysproporcja wymieniona w cytowanym art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinna być nadto rażąca a zatem "dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, niewątpliwa, bezsporna, bardzo duża" (tamże, tom III, s. 24). Mając na uwadze powyższe godzi się podnieść, że organ orzekający o przyznaniu spornego świadczenia upoważniony jest do podjęcia rozstrzygnięcia odmownego wyłącznie w sytuacji, gdyby poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia faktyczne wskazywały jednoznacznie, że sytuacja materialna, w tym wysokość wydatków zainteresowanej rodziny odbiegała w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości od deklarowanego rozmiaru jej dochodów. Decyzja taka powinna zatem zostać poprzedzona szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym a nadto poparta wyczerpującym uzasadnieniem, zawierającym gruntowne i obszerne omówienie przesłanek stanowiących podstawę wyrażonego w jej treści stanowiska. Przedstawiony wyżej pogląd jest zgodny z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1684/02). Dysproporcja pomiędzy deklarowanymi dochodami a rzeczywistym stanem majątkowym rodziny musi być więc oczywista w odbiorze i postrzeganiu a w rezultacie nie można tego pojęcia interpretować w sposób rozszerzający. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.oparło swą decyzję o założenie, iż na stwierdzenie rażącej dysproporcji, o której mowa w przywołanym art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., pozwalał w niniejszej sprawie sam fakt, że skarżąca zakupiła lokal mieszkalny i jest w stanie ponosić koszty spłaty kredytu zaciągniętego na ten cel. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie takie budzić może uzasadnione wątpliwości. Trzeba bowiem zaakcentować, że organ odwoławczy nie dokonał ustaleń, z których wynikałoby dostatecznie jasno, iż wysokość rzeczonych wydatków w oczywisty sposób nie koresponduje z rozmiarem dochodów rodziny skarżącej. Należy w tym miejscu podkreślić, że zakup mieszkania dokonany został przez wyżej wymienioną za środki uzyskane w ramach kredytu o długim okresie spłaty ([...] lat), zaś miesięczna rata jego spłaty wynosi [...] zł, co nie stanowi kwoty, która w sposób rażący przekraczałaby jej możliwości płatnicze. Jest przy tym bezspornym, że E. M. pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z dwojgiem dzieci i osiąga miesięczny dochód w wysokości [...] zł zaś wysokość kosztów ponoszonych w związku z utrzymaniem zamieszkiwanego lokalu wynosi [...] zł. Trudno zatem uznać za oczywiste aby strona, do dyspozycji której pozostaje miesięcznie [...] zł nie była w stanie pokryć z omawianej kwoty zarówno pozostałych kosztów utrzymania swego gospodarstwa domowego (żywność, odzież, środki czystości itp.) jak i raty spłacanego kredytu. W konsekwencji, nie sposób przychylić się do poglądu by niewspółmierność pomiędzy spłacaniem omawianego kredytu a dochodem uzyskiwanym przez wyżej wymienioną była ewidentna i nie wymagała poparcia dokładnymi danymi liczbowymi. Trudno także zgodzić się z twierdzeniem aby okoliczności sprawy wskazywały jednoznacznie, iż skarżąca jest w stanie pokrywać całość opłat związanych z zamieszkiwanym lokalem przy wykorzystaniu własnych środków pieniężnych. W tym miejscu trzeba podkreślić, że jak słusznie zauważyły orzekające w sprawie organy, dodatek mieszkaniowy ma charakter świadczenia szczególnego stanowiącego formę pomocy udzielanej osobom najuboższym, które nie są w stanie same zaspokoić podstawowych potrzeb życiowych swoich rodzin a w konsekwencji nie może on zostać przyznany osobom wydatkującym posiadane środki pieniężne na cele, które potrzeb takich nie stanowią. Należy jednak odnotować, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie umotywowało w sposób wystarczający dlaczego uznało, że ponoszenie kosztów spłaty kredytu zaciągniętego na zakup mieszkania nie należy do podstawowych potrzeb bytowych gospodarstwa domowego skarżącej. Z akt sprawy wynika bowiem, że lokal zakupiony przez E. M. posiada powierzchnię wynoszącą zaledwie [...] m2 a brak jest danych, które mogłyby świadczyć, iż jest to mieszkanie o ponadprzeciętnym standardzie. Równocześnie organ II instancji nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącą argumentacji, że zakup lokalu mieszkalnego na rynku wtórnym stanowił jedyny sposób zapewnienia mieszkania sobie i dzieciom albowiem umowa najmu wcześniej zajmowanego lokalu została jej wypowiedziana wskutek czego zmuszona była wyprowadzić się do mieszkania rodziców gdzie wraz z dziećmi zajmowała jeden pokój. Brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do przywołanych wyjaśnień przy jednoczesnym niepodjęciu czynności zmierzających do ich weryfikacji rzutuje w sposób bezpośredni na wadliwość zaskarżonej decyzji. Treść wywodów skarżącej wskazuje bowiem, że nabycie prawa do lokalu stanowiło realizację elementarnych potrzeb mieszkaniowych jej rodziny, które nie były zaspokojone w warunkach, w jakich zamieszkiwała wcześniej. Zaprezentowane powyżej zagadnienia nie zostały należycie wyjaśnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., co zdaniem Sądu stanowi naruszenie uregulowań zawartych w art. 7 oraz art. 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Rzeczone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy gdyż brak dokładnych ustaleń w powyższym zakresie spowodować mógł nieuzasadnioną odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy nieodzowne będzie przeprowadzenie precyzyjnej oceny co do kwestii, czy nabycie lokalu przez skarżącą mieściło się w pojęciu podstawowej potrzeby życiowej jaką jest posiadanie mieszkania. W tym zakresie wskazane jest wezwanie wyżej wymienionej do przedłożenia stosownych dokumentów pozwalających na weryfikację jej oświadczeń o dołożeniu należytej staranności w zakresie ubiegania się o przydział lokalu z komunalnych zasobów mieszkaniowych. Strona powinna także przedłożyć oświadczenia swoich rodziców, które potwierdzałyby fakt, iż bezpośrednio przed zakupem swego mieszkania zamieszkiwała u nich zajmując wraz z dziećmi tylko jedną izbę. Nieodzowna będzie także wnikliwa analiza sytuacji dochodowej strony w kontekście jej zdolności do ponoszenia kosztów związanych ze spłatą zaciągniętego kredytu a co za tym idzie zmierzająca do dokładnego zbadania czy wydatki te można uznać za świadczące o rażącej dysproporcji pomiędzy deklarowanym a faktycznym stanem majątkowym wyżej wymienionej. Dopiero bowiem wyjaśnienie powyższych okoliczności umożliwi dokonanie prawidłowej oceny co do możliwości odmowy przyznania spornego świadczenia na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Ponieważ nieprawidłowość obciążająca zaskarżoną decyzję dotyczy także rozstrzygnięcia zapadłego w I instancji, właściwe będzie aby czynności zmierzające do dokonania wskazanych wyżej ustaleń przeprowadzone zostały przez Prezydenta Miasta K.. Zważywszy przedstawiony wyżej stan rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 7 i art. 77 §1 K.p.a., działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Równocześnie, mając na uwadze charakter zaskarżonego aktu, Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a. w kwestii jego wykonania. Zaskarżona decyzja jest bowiem rozstrzygnięciem odmawiającym przyznania stronie świadczenia a zatem nie podlega ona wykonaniu.