IV SA/Gl 544/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane. Wojewoda Ś. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy M. Nr [...] r. z dnia [...]r. w sprawie powołania punktów przedszkolnych w szkołach podstawowych w miejscowościach, w których nie funkcjonują przedszkola, jako niezgodnej z art. 14a ust. 1a, art. 14a ust. 5 i art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu działania ( Dz. U. Nr 7, poz. 38 ). W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru zaznaczył, że obowiązujące unormowania prawne dają podstawę do podjęcia tego typu uchwały. Jednocześnie zaznaczono, że uprawnionym do podjęcia decyzji o potrzebie prowadzenia innych publicznych form wychowania przedszkolnego oraz wyboru stosownej formy tego wychowania, a także do zakładania takich zespołów lub punktów przedszkolnych jest rada gminy, gdyż o tym stanowi treść art. 14 a ust. 1a i art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Tymczasem z postanowień § 1 uchwały wynika, że Rada Gminy M. nie zakłada punktu przedszkolnego, a jedynie informuje, że "w szkołach podstawowych w miejscowościach, w których nie funkcjonują przedszkola oraz w Szkole Podstawowej nr [...] w K. mogą być powołane punkty przedszkolne lub zespoły przedszkolne. Ponadto w § 3 ust. 2 uchwały zawarto postanowienie, że uruchomienie punktu następuje na wniosek Dyrektora Szkoły zaopiniowany przez Radę Pedagogiczną i Radę Rodziców. Wskazane unormowanie stanowi bezprawne przekazanie przez Radę Gminy M. swoich uprawnień dyrektorom szkół, czyniąc z nich inicjatorów zadań, które są zadaniami własnymi gminy. Nadto wskazano, że publiczne przedszkola oraz inne formy wychowania przedszkolnego są podmiotami odrębnymi od szkół. Zatem dyrektorzy szkół, jak również rada pedagogiczna i rada rodziców nie mogą decydować o potrzebie uruchomienia punktu przedszkolnego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina M., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wystąpiła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, jako naruszającego prawo i zarzuciła naruszenie postanowień art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym poprzez uniemożliwienie Radzie Gminy M. brania udziału w postępowaniu nadzorczym; błąd w ustaleniach faktycznych, w szczególności poprzez ustalenie, iż Rada Gminy M. bezprawnie przekazała swoje uprawnienia dyrektorom szkół czyniąc ich inicjatorami zadań, które są zadaniami własnymi gminy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w sytuacji, gdy powinna zostać ona unieważniona jedynie w części. W motywach skargi przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania i zwrócono uwagę na fakt, że postępowanie nadzorcze zostało uruchomione w dniu [...] r., a zawiadomienie o wszczęciu takiego postępowania doręczono w dniu [...] r., z kolei samo rozstrzygnięcie wpłynęło do gminy w dniu [...] r., tym samym uniemożliwiono skarżącej gminie na czynny udział w postępowaniu gwarantowany postanowieniami art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina nie zgodziła się z podstawowym zarzutem sformułowanym w rozstrzygnięciu nadzorczym, że Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę wyzbyła się kompetencji i przekazała je dyrektorom szkół. Mocą tej uchwały Rada Gminy stworzyła możliwość powoływania punktów przedszkolnych lub zespołów przedszkolnych, natomiast podmiotem, który będzie wykonywał tę uchwałę jest Wójt, gdyż on uruchomi te punkty zgodnie z uchwałą na wniosek dyrektora szkoły zaopiniowany przez Radę Pedagogiczną i Radę Rodziców. W tej sytuacji brak jest tu bezprawnego przekazania przez Radę Gminy swoich uprawnień dyrektorom szkół. Nadto skarżąca Gmina podniosła, że gdyby nawet przyjąć wadliwość § 3 pkt 2 przedmiotowej uchwały, to organ nadzoru winien stwierdzić nieważność uchwały jedynie w części obejmującej ten przepis, ponieważ w pozostałym zakresie uchwała ta może prawidłowo funkcjonować. Skarżąca Gmina podzieliła stanowisko organu nadzoru, co do wadliwości unormowania zamieszczonego w § 1 pkt 5, a regulującego, że do punktów będą przyjmowane dzieci w wieku od 3 do 6 lat, w sytuacji kiedy z przepisu ustawy wynika, że takie punkty mogą być organizowane dla dzieci od 3 do 5 lat. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Po myśli art. 134 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie Sąd uwzględnił skargę, jednakże nie podzielił wszystkich zarzutów w niej sformułowanych. W tym zakresie nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia postanowień art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem zasady zapewnienia gminie czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że stosownie do postanowień art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy wyżej wymienionego Kodeksu. Z przedstawionej regulacji wynika, że przepisy te nie są stosowane wprost, lecz muszą być odpowiednio dostosowywane do istoty i charakteru postępowania nadzorczego. Zasada sformułowana w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego odnosi się w głównej mierze do postępowania dowodowego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego i niezbędności umożliwienia stronie tego postępowania aktywny udział w tym postępowaniu. W ramach postępowania nadzorczego organ nadzoru z zasady nie przeprowadza żadnego postępowania dowodowego, a rozstrzygnięcie podejmuje w oparciu o przedłożone przez organ jednostki samorządu terytorialnego akta. Z tego też powodu w ramach postępowania nadzorczego wskazana powyżej zasada nie pełni tak fundamentalnej funkcji, lecz posiada charakter poboczny – uzupełniający. Z tego też powodu uchybienie organu nadzoru w tym zakresie nie stanowi uchybienia, które mogłoby uzasadniać uwzględnienie wniesionej skargi. Podstawowy zarzut sformułowany w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Ś. sprowadza się do tego, ze Rada Gminy M. w sprzeczności z treścią art. 14a ust. 1a oraz art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi bezprawne przekazanie swoich uprawnień dyrektorom szkół, czyniąc z nich inicjatorów zadań, które są zadaniami własnymi gminy. W tej sytuacji niezbędne jest przywołanie postanowień art. 14 a ust. 1a ustawy o systemie oświaty oraz treści § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały. Stosownie do postanowień art. 14a ust. 1a ustawy o systemie oświaty w przypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi rada gminy może uzupełnić sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych o inne formy wychowania przedszkolnego. Zatem przepis ten określa przesłanki, których wystąpienie uzasadniało będzie uzupełnienie sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, przy jednoczesnym wskazaniu podmiotu uprawnionego do podjęcia w tym zakresie rozstrzygnięcia, którym jest rada gminy. Natomiast w § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały pisze się, że uruchomienie punktu następuje na wniosek dyrektora szkoły zaopiniowany przez radę pedagogiczną i radę rodziców. Z treści tego przepisu wynika z kolei, że na terenie Gminy M. inicjatywa uruchomienia tego typu punktów przysługuje dyrektorowi szkoły, a jego wniosek musi być zaopiniowany przez radę pedagogiczną i radę rodziców. W świetle przedstawionego stanu normatywnego rodzi się kluczowe pytanie, czy mocą wskazanego § 3 ust. 2 powoływanej uchwały nastąpiło bezprawne przekazanie kompetencji należących do rady gminy dyrektorom szkół. Na wstępie należy zauważyć, że art. 14a ust. 1a porusza zagadnienia związane z tym, komu przysługuje uprawnienie do tworzenia nowych form instytucjonalnych wychowania przedszkolnego, a przywołany przepis przedmiotowej uchwały określa, kto jest uprawniony do zainicjowania działania zmierzającego do powołania tych nowych form. Zatem każdy z przywołanych przepisów poświęcony jest innemu etapowi postępowania, ponieważ art. 14a ust. 1a wskazuje, że uprawnionym podmiotem w tym zakresie jest rada gminy. Unormowanie to pozostaje w zgodzie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego do wyłącznej kompetencji rady gminy należy tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych. Z kolei kwestionowany przepis uchwały dotyczy wskazania podmiotu uruchamiającego postępowanie zmierzające do utworzenia takich punktów. Zatem przepis ten w żaden sposób nie ogranicza kompetencji rady gminy, ponieważ w dalszym ciągu podmiotem uprawnionym do powołania takiego punktu będzie rada gminy i bez stosownej uchwały tego organu nie będzie można powołać takiego punktu. Tym samym zarzut organu nadzoru sformułowany w rozstrzygnięciu nadzorczym nie znajduje umocowania w treści samej uchwały. Do rozważenia pozostaje inny aspekt związany z omawianym przepisem uchwały Rady Gminy M., otóż w przepisie tym wskazuje się, że uruchomienie punktu następuje na wniosek dyrektora szkoły, a zatem rodzi się wątpliwość, czy pojęcie "uruchomienia" należy łączyć z utworzeniem takiego punktu wraz z uruchomieniem całej procedury, czy też już tylko z końcowym etapem całego procesu, a mianowicie rozpoczęciem przez ten punkt działalności. Uzasadnienie organu nadzoru pozwala wywnioskować, że organ ten utożsamia pojęcie uruchomienia z rozpoczęciem działalności, jednakże analiza całej uchwały, jej charakteru prawnego oraz kwestionowanego przepisu pozwala uznać, że uchwałodawca utożsamia z utworzeniem takiego punktu wraz z uruchomieniem stosownej procedury. Na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć, że skarżąca Gmina w skardze w sposób niejednoznaczny odnosi się do tego zagadnienia, gdyż wskazuje na uprawnienia Wójta w tym zakresie. Zatem należy wyraźnie zaznaczyć, że przedmiotowa uchwała ma charakter intencyjny i utworzenie takich punktów wymagało będzie podjęcia przez Radę Gminy M. stosownej uchwały, natomiast wykonanie tej uchwały będzie w gestii Wójta Gminy. Kolejną kwestią, która wymaga rozważenia przez Sąd, to czy przywoływany powyżej przepis kwestionowanej uchwały narusza unormowania prawne w zakresie inicjatywy uchwałodawczej, otóż przyjdzie zauważyć, że przedmiotowy przepis wskazuje podmiot, który może zainicjować działania uprawnionego podmiotu. Dla oceny tej regulacji niezbędne jest wskazanie charakteru prawnego kwestionowanej uchwały, otóż nie jest ona aktem prawa miejscowego, a tym samym nie może ona wpływać na sytuację prawną poszczególnych organów i podmiotów funkcjonujących na terenie gminy. Jako akt kierownictwa wewnętrznego uchwała ta może jedynie wyznaczać kierunki działania poszczególnych podmiotów. Przy takim ujęciu spornej uchwały, zamieszczone w niej rozwiązanie jedynie uszczegóławia pewną kwestię proceduralną i zobowiązuje dyrektora szkoły, jako tego podmiotu, który znajduje się najbliżej danej części wspólnoty samorządowej – mieszkańców danej miejscowości – i dysponuje najlepszym rozeznaniem co do występujących potrzeb, do uruchomienia stosownej procedury utworzenia takiego punktu. Zgodzić się należy z organem nadzoru, że treść § 1 ust. 5 przedmiotowej uchwały zawiera uchybienie i jest on niezgodny z art. 14a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zaznaczyć trzeba, że skarżąca Gmina podziela w tym zakresie stanowisko organu nadzoru, albowiem faktycznie w myśl art. 14a ust. 5 z innych form wychowania przedszkolnego mogą korzystać dzieci w wieku od 3 do 5 lat, a nie jak zamieszczono w przepisie uchwały dzieci w wieku od 3 do 6 lat. W tej sytuacji rodzi się pytanie, czy wskazane uchybienie uzasadnia uchylenie całej uchwały. Stosownie do postanowień art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Oznacza to, że organ nadzoru uchyla uchwałę tylko wówczas, gdy naruszenie prawa jest istotne. Przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, albowiem nie podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jak również jej treść posiada jedynie charakter intencyjny. O takim charakterze tej uchwały przesądza treść § 1 ust. 1, w którym stanowi się, że punkty przedszkolne mogą być powołane, zatem mocą wskazanej uchwały takie punkty nie zostały powołane, lecz zamieszczono w niej jedynie taką możliwość, a ich powołanie wymaga podjęcia konkretnej już uchwały. Skoro przedmiotowa uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a art. 14a ust. 5 ustawy o systemie oświaty zawiera konkretne rozwiązanie, to tym samym dostrzeżone uchybienie należy ujmować jako nieistotne naruszenie prawa, a organ nadzoru winien ograniczyć się do wskazania, że przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem prawa. W świetle przedstawionych rozważań wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi zamieszczone w art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy Sąd określił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być wykonane. Wobec powyższego stosownie do postanowień z art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. su.