IV SA/Gl 544/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Walentek po rozpoznaniu w dniu 3 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.W. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej organ lub Dyrektor IAS) pismem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) złożył J.W. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach i podkreślił, że obowiązują one od 1 maja 2017 r. W pouczeniu podał, że wyżej wymieniony powinien w terminie 14 dni od jego otrzymania złożyć oświadczenie o jego przyjęciu lub odmowie przyjęcia, a niezłożenie stosownego oświadczenia we wskazanym terminie jest równoznaczne z odmową jego przyjęcia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W propozycji przedstawiono też zasady ustalania wysokości wynagrodzenia przysługującego stronie w następstwie złożonej propozycji. Pismem z dnia 26 maja 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia 28 maja 2017 r. J.W. (dalej jako: strona, skarżący) złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora IAS w Katowicach odwołanie od propozycji zawartej w piśmie z dnia [...] r. zawierającej decyzję o zwolnieniu go ze służby, domagając się uchylenia tej decyzji i pozostawienia go na stanowisku funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. Pismem z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor IAS poinformował stronę, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, jak również regulacje tej ustawy nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1110/17 odrzucił skargę J.W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, z uwagi na złożenie jej po terminie. Sąd wyjaśnił, że strona skarżąca skargę do sądu administracyjnego wniosła w dacie 9 października 2017 r., natomiast decyzja organu z [...] r. nie uwzględniająca odwołania strony została jej doręczona w dniu 19 czerwca 2017 r. Sąd wyjaśnił, że mocą art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem termin do skutecznego wniesienia skargi upłynął w dniu 18 sierpnia 2017 r. Stąd też skarga złożona po tym terminie jest skargą spóźnioną. Konsekwencją powyższego jest w ocenie Sądu to, że z mocy art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przedmiotowa skarga musiała ulec odrzuceniu jako złożona z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Pismem z dnia 28 kwietnia 2018 r. (nadanym w dniu 30 kwietnia 2018 r.) J.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na złożoną przez Dyrektora IAS w Katowicach pisemną propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach, kwalifikując ją jako czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tej skargi, który uzasadnił brakiem pouczeń co do trybu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Zdaniem organu propozycja ustalająca warunki pracy w Izbie Administracji Krajowej w Katowicach oraz pisma skierowane do skarżącego nie miały charakteru decyzji ani nie można im przypisać przymiotu innych aktów lub czynności administracyjnych, których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W wykonaniu zarządzenia sędziego z dnia 9 lipca 2018 r. wezwano skarżącego do wskazania, czy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi z dnia 28 kwietnia 2018 r. dotyczy skargi na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która została odrzucona postanowieniem tut. Sądu z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1110/17, czy też dotyczy skargi załączonej do tego wniosku a złożonej na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr. [...], zawierającego warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia 31 lipca 2018 r. oświadczył, iż jego skarga dotyczy złożonej mu propozycji pracy w KAS z dnia [...] r. nr. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi oraz wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi wniesionej w dniu 30 kwietnia 2018 r. skarżący uczynił pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...], w którym skarżącemu złożono propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach. W związku z wyraźnie wskazanym przez skarżącego przedmiotem zaskarżenia Sąd nie jest związany prawomocnym postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 1110/17. Postanowieniem tym Sąd odrzucił bowiem skargę J.W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w sprawie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej uznając, że skarga na powyższe rozstrzygnięcie została wniesiona z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Tymczasem obecnie wniesiona skarga wraz z wnioskiem o jej przywrócenie nie dotyczy decyzji Dyrektora IAS z dnia [...] r., a pisma tegoż organu z dnia [...] r. zawierającego warunki zatrudnienia. Rozpoznając zatem skargę w tym przedmiocie Sąd uznał ją za niedopuszczalną. Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje mi.n orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W tym miejscu należy wyjaśnić, że tut. Sąd w pełni podziela i przyjmuje jak swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2826/17, w którym wskazano, że: "ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1947 ze zm.) zwana dalej "ustawa o KAS" dokonała przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa (KAS) zgodnie z ustawą to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Podkreślono również, że taka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wiązała się z dostosowaniem dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), dalej "ustawa". Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy –dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemna propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozważając kwestię podstawową, tzn. jaka jest kwalifikacja prawna propozycji zatrudnienia lub służby i czy jej kontrola pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, należy mieć na uwadze następujące okoliczności: 1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł w przepisach dla "propozycji" formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego, tj. zwolnienie ze służby. Ponadto zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga tymczasem jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero konsekwencją przyjęcia propozycji jest określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak bowiem wynika z art. 170 ust. 1 ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. przepisu, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Ponadto przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy – Przepisy wprowadzające KAS propozycja zatrudnienia nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Jak wskazano w uchwale NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2), akty lub czynności opisane w tym przepisie posiadają następujące cechy: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Analizowana zaś w sprawie propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Przy tym odnotować należy, że sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., W rozpoznawanej sprawie propozycja zatrudnienia została przez skarżącego przyjęta. Argumentacja skarżącego wskazuje natomiast, że zmierza on do zachowania przysługującego mu uprzednio statusu służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Jednocześnie podważa on dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego. W związku z powyższym spór w niniejszej sprawie związany jest z roszczeniami skarżącego ze stosunku służbowego, a zatem z roszczeniami, o których mowa w art. 277 ustawy o KAS, dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego go ze służbą celno-skarbową, wobec czego podlega kognicji sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Uwzględniając powyższe, skargę na pismo Dyrektora IAS w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. należało odrzucić jako niedopuszczalną. Na marginesie można tylko wskazać, że nawet gdyby uznać, jak uczynił to Sąd w powołanym na wstępie postanowieniu z dnia 23 marca 2018 r., że propozycja zatrudnienia z dnia [...] r. jest decyzją, to skarga na tą propozycję byłaby również niedopuszczalna. Skarga przysługuje bowiem na rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpoznania wniesionego przez skarżącego środka odwoławczego, a więc, jak wskazał w powyższym postanowieniu Sąd, na decyzję Dyrektora IAS z dnia [...] r. Końcowo Sąd wskazuje, że z uwagi na przesądzenie o niedopuszczalności skargi, wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do jej wniesienia stał się bezprzedmiotowy i nie podlegał rozpoznaniu.