IV SA/Gl 546/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Sędzia NSA Tadeusz Michalik Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant Z-ca kier.sekr.wydz. Urszula Smykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2005 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. na mocy art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm./, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S., Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w S. uznał E. Z. za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku. W trakcie pobierania zasiłku, w dniu [...]r. E. Z. wystąpiła do Powiatowego Urzędu Pracy w S. o przyznanie jej prawa do świadczenia przedemerytalnego. W swoim wniosku powołała się na udokumentowane 33 lata okresu wymaganego do emerytury, swój wiek – [...] lat oraz przyczynę rozwiązania umowy o pracę, która nastąpiła ze względów ekonomiczno-finansowych leżących po stronie zatrudniającego ją pracodawcy. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r., na mocy art. 6 pkt 6 lit. b, art. 37k, art. 37 l ust. 1 oraz art. 37 o ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56/ wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. odmówiono E. Z. przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Organ uzasadniając swoje stanowisko przytoczył treść art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji obowiązującej od 1 stycznia 2002 r. wskazując, iż po myśli znowelizowanego art. 37 l warunki wymienione w art. 37k ustawy strona musi spełnić w chwili rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy. Organ wskazał nadto, iż treść znowelizowanego art. 37 l uniemożliwia zaliczenie aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych do okresu wymaganego do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego. Na skutek odwołania strony od wskazanej decyzji, w którym to odwołaniu E. Z. ponownie wskazała, iż spełnia przesłanki do nabycia świadczenia przedemerytalnego i otrzymaną decyzją odmowną czuje się pokrzywdzona, sprawa została rozpoznana przez organ II instancji. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji podał, iż odwołująca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...]r. natomiast wniosek o przyznanie jej świadczenia przedemerytalnego złożyła w dniu [...]r. co wyklucza możliwość zastosowania do niej przepisów ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2002 r. Zdaniem Wojewody Ś. art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu... /Dz.U. Nr 154, poz. 1793/ nakazuje do osób zarejestrowanych przed 1 stycznia 2002 r. stosować przepisy w ich brzmieniu z chwili rejestracji, a więc w przypadku odwołującej przepis art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w którym dla nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego nie występowała przesłanka w postaci ukończenia przez kobietę 50 lat życia i osiągnięcia okresu uprawniającego do emerytury co najmniej 30 lat. Nie godząc się z rozstrzygnięciem Wojewody Ś. E. Z. skierowała do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, w której wyraziła swoją dezaprobatę dla stanowiska organów administracji, które uznały, iż przed 31 grudnia 2001 r. nie spełniała ona warunków do uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego, a po 1 stycznia 2002 r. uznały, iż nie spełnia ona warunków do uzyskania świadczenia przedemerytalnego. Tego rodzaju postępowanie uznając za krzywdzące osoby bezrobotne, domagała się uwzględnienia jej żądania. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie Wojewoda Ś. powtórnie sprecyzował swoje stanowisko co do ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia przedemerytalnego na mocy art. 37k w wersji obowiązującej po 1 stycznia 2002 r. określając, iż są to wyłącznie bezrobotni, którzy dokonali rejestracji po dniu 1 stycznia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 27 lipca 2004 r. postanowił na podstawie art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ zawiesić postępowanie w sprawie, bowiem przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa o zbadanie konstytucyjności ustawy z 17 grudnia 2001 r. nowelizującej ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a wprowadzającej nowe przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Kolejnym postanowieniem z dnia 27 czerwca 2005 r. wobec rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął postępowanie i po przeprowadzeniu rozprawy zważył co następuje: W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ zwanej dalej p.p.s.a., sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż skardze nie można odmówić słuszności. W pierwszej kolejności Sąd badał zgodność zaskarżonej decyzji z zastosowanym w niej prawem materialnym, co oznacza także kontrolę dokonanej przez organ interpretacji zastosowanej normy prawa, przyjęta bowiem przez art. 6 k.p.a. zasada praworządności stanowiąca konsekwentne odbicie przepisu art. 7 Konstytucji RP obejmuje zarówno obowiązek zastosowania właściwej normy prawnej, jak i obowiązek ustalenia jej właściwego rozumienia. Przedmiotem sprawy było prawo do świadczenia przedemerytalnego uregulowane art. 37 k i l ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu zarówno w jej brzmieniu sprzed 1 stycznia 2002 r. jak i w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2002 r. Zmierzając zatem w celu kontroli właściwej interpretacji zastosowanych przez organ administracji norm prawnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za słuszne dokonanie oceny sytuacji skarżącej w aspekcie przepisów art. 37 lit. k i 37 lit. l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zarówno w ich brzmieniu sprzed 1 stycznia 2002 r. jak i w wersji obowiązującej po dokonaniu nowelizacji ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół /Dz.U. Nr 154, poz. 1793/. Bezspornie należy stwierdzić, iż skarżąca w chwili rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy należała do grupy podmiotów, które przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dokonanej w dniu 17 grudnia 2001 r. nie stanowiły adresatów normy opisanej w treści art. 37k ust. 1 pkt 1 do 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji obowiązującej do dnia 1 stycznia 2002 r. Jest zatem oczywiste, iż nie należała ona również do adresatów norm prawnych zawartych w art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 17 grudnia 2001 r. i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty /Dz.U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65/, w których ustawodawca zdecydował się na respektowanie ochrony praw nabytych w stosunku do tych osób, które spełniały warunki wymagane do nabycia świadczenia przedemerytalnego w okresie do 12 stycznia 2002 r. Trudno przeto przyjąć za słuszne stanowisko Wojewody Ś. zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, z którego wynikało, iż przywołany przepis art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi o konieczności stosowania przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu sprzed wprowadzenia w życie nowelizacji, do wszystkich bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy przed 31 grudnia 2001 r. Biorąc pod uwagę, iż pierwszeństwo i podstawowe znaczenie w procesie wykładni ma niewątpliwie metoda językowa, odwołująca się do reguł znaczeniowych języka potocznego /por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., I KZP 22/01 /OSNKW 2001, z. 11-12, poz. 86/, a także A.Redelbach, S.Wronkowska, Z.Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.; L.Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J.Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast./, w pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wykładni werbalnej treści art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół /Dz.U. Nr 154, poz. 1793/. W wyniku tej interpretacji Sąd uznał, iż zapis "...osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach" nie pozwala na rozszerzenie kręgu podmiotów określonych przez ustawodawcę jako "osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy spełniały warunki do nabycia prawa..." przez zaliczenie do nich wszystkich bezrobotnych rejestrujących się przed dniem 1 stycznia 2002 r. Ustawodawca wyraźnie bowiem odróżnia w przywołanym przepisie tylko takie podmioty, które posiadały już w pełni ukształtowane pod rządem przepisów dotychczasowych prawo do zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego. Sąd dokonał również wykładni literalnej zapisu art. 37 l ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w jego brzmieniu po 1 stycznia 2002 r., a więc w wersji obowiązującej w dniu zgłoszenia przez skarżącą wniosku o przyznanie jej prawa do świadczenia przedemerytalnego. W konsekwencji doszedł do wniosku, iż zapis – "...spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy" nie pozwala na zawężającą interpretację tego przepisu i pozbawienie prawa do świadczenia przedemerytalnego te podmioty, które dokonały rejestracji przed 1 stycznia 2002 r. Wolą ustawodawcy, zdaniem Sądu, było natomiast wskazanie, iż wnioskodawca, w celu uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego już w dniu rejestracji musi spełniać przesłanki wymagane do jego nabycia. Przy interpretowaniu treści normy prawnej szczególną rolę odgrywa także ustalenie celu normy, to znaczy rezultatu, jaki w sferze stosunków społecznych zamierzono osiągnąć za pomocą danej normy. Ten rodzaj wykładni prawa, zwanej wykładnią celowościową, nakazuje stosować taką interpretację, która odpowiada przede wszystkim zasadom wyrażonym w Konstytucji /por. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 8 marca 2005 r. sygn. P 15/04, z którego wynika, iż sąd administracyjny jest zobowiązany do dokonywania wykładni zgodnej z Konstytucja i że jest to postać bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy – art. 8 Konstytucji/. Dokonując wykładni celowościowej normy zawartej w treści art. 37 l ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji po 1 stycznia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał przede wszystkim na względzie konstytucyjnie zagwarantowane obywatelowi prawo do zabezpieczenia społecznego, a także cele wskazanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które jednoznacznie wynikają z art. 1 ust. 1 stanowiącego, iż ustawa ta określa zadania państwa w zakresie łagodzenia skutków bezrobocia, zatrudnienia oraz aktywizacji zawodowej bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy. Stosując przeto obie metody interpretacyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie jest możliwa interpretacja treści art. 37 lit. l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jego brzmieniu po 1 stycznia 2002 r. nakazująca ograniczenia czasowe odnośnie zdarzenia, jakim była rejestracja bezrobotnego. Rejestracja ta zatem mogła nastąpić również przed wejściem w życie przepisu art. 37k ust. 1 w wersji po 1 stycznia 2002 r. a organ przy wydawaniu decyzji po 1 stycznia 2002 r. w przedmiocie prawa do świadczenia przedemerytalnego miał obowiązek, bez względu na datę rejestracji, wziąć pod uwagę stan prawny z dnia orzekania i dokonać prawidłowej subsumcji stanu faktycznego z chwili rejestracji pod normę prawną z chwili wydawania decyzji. W przeciwnym bowiem przypadku osoby takie jak E. Z. należałyby do grupy podmiotów, których sytuacja prawna wychodziłaby poza nawias uregulowania prawnego w zakresie świadczeń przedemerytalnych. Nie spełniając bowiem w dniu rejestracji przesłanek zawartych w art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu sprzed nowelizacji, pozostawałyby one poza możliwością zastosowania tego przepisu w wersji sprzed 1 stycznia 2002 r. Jednocześnie spełniając w chwili złożenia wniosku wymogi zawarte w art. 37k ust. 1 po nowelizacji, lecz będąc zarejestrowane przed wejściem w życie nowej wersji art. 37k ust. 1, pozostałyby poza możliwością zastosowania przepisu art. 37k ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. Pogląd prawny przedstawiony powyżej trudno jest uznać jako pogląd zgodny z ratio legis dokonanej przez ustawodawcę nowelizacji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a dokonując interpretacji norm prawnych należy domniemywać, iż mamy do czynienia z rozsądnym i sprawiedliwym ustawodawcą. Nie do pogodzenia z takim domniemaniem byłoby ustalenie, iż regulacja prawna państwa demokratycznego pozostawia jako nienormowaną sytuację prawną grupy obywateli i to w zakresie niezwykle istotnym, bo dotyczącym zabezpieczenia socjalnego. Zaznaczyć tu należy, iż pogląd taki pozostaje w zgodzie z procedurą administracyjną wskazującą jako miarodajny dla oceny stanu prawnego, stan obowiązujący w chwili wydawania decyzji /vide B.Adamiak. Komentarz. Warszawa 1998 r. str. 363, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2000 r. sygn. V SA 283/00 publ. LEX Nr 50110/. Podobne, co przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie i Warszawie /vide niepublikowane wyroki – z dnia 1 lipca 2004 r. sygn. 2 II SA 3583/03 i z dnia 10 czerwca 2005 r. sygn. akt SA/Wa 904/05/ stwierdzając, iż przepis art. 37 lit. l omawianej ustawy nie zawiera żadnego wskazania, by warunki, wymagane przez ustawodawcę do przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego, były warunkami określonymi w brzmieniu tego aktu prawnego sprzed 1 stycznia 2002 r. jeżeli również rejestracja nastąpiła pod rządem tych ostatnich przepisów. W konsekwencji powyższych stwierdzeń Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nosi wady, jako wydana przy uwzględnieniu błędnie zinterpretowanej normy prawnej. Organ administracji rozpozna zatem sprawę z wniosku skarżącej biorąc pod uwagę stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Reasumując, wobec naruszenia art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm./ w brzmieniu na dzień 1 stycznia 2002 r. oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół /Dz.U. Nr 154, poz. 1793/ należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. orzec jak w sentencji.