IV SA/Gl 550/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownik Referatu Świadczeń Rodzinnych i Pomocy Materialnej dla Uczniów Urzędu Miasta W., na podstawie art. 2 pkt 2, art. 7, art. 9a, art. 10, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881) nie przyznał prawa do zaliczki alimentacyjnej na T. K. ur. [...] r. W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że zgodnie z art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, w przypadku gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. W związku z tym, że Federalny Urząd Administracji w N. nie mógł wszcząć procedury egzekucyjnej wobec dłużnika K. H. (ojca T. K.), z powodu nieustalenia jego miejsca pobytu, M. K. nie przedłożyła zaświadczenia zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Natomiast Sąd Okręgowy w K. stwierdził w zaświadczeniach, że egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak adresu dłużnika. Postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte i nie toczy się, został tylko przesłany wniosek do zagranicznej instytucji egzekucyjnej. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, dłużnikiem alimentacyjnym jest osoba zobowiązana do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, wobec którego egzekucja jest bezskuteczna. W ocenie organu w opisanym przypadku nie można zatem mówić o stanie egzekucji, gdyż nie rozpoczęło się nawet postępowanie egzekucyjne. Nie można prowadzić postępowania egzekucyjnego nie znając adresu miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Podstawowy sens wypłaty zaliczki alimentacyjnej to prawdopodobieństwo, że dłużnik w przyszłości spłaci zadłużenie z tytułu świadczeń alimentacyjnych. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. wniosła o jej zmianę i przyznanie prawa do zaliczki alimentacyjnej, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzuciła sprzeczność istotnych ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że bezskuteczność egzekucji obejmuje jedynie sytuacje, w których dłużnik nie ma majątku pozwalającego na zaspokojenie wierzyciela, podczas gdy bezskuteczność egzekucji może wynikać również z nieustalenia miejsca pobytu – zamieszkania dłużnika. Ponadto naruszenie przepisu art. 2 pkt 1 ustawy przez błędną wykładnię, że brak ustalenia miejsca pobytu dłużnika w ramach procedury egzekucji międzynarodowej nie oznacza bezskuteczności egzekucji. W przypadku natomiast egzekucji prowadzonej na terenie kraju – jeśli miejsce pobytu dłużnika nie jest znane - komornicy wystawiają zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania M. K., decyzją z dnia [...]r. Nr [...] , na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 79 poz. 856 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej w skrócie K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniosło, że zgodnie z art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, w przypadku gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. W związku z powyższym M. K. nie przysługuje prawo do zaliczki alimentacyjnej dla dziecka wskazanego we wniosku a zaskarżona decyzja zasługuje na utrzymanie w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, M. K. wniosła o uchylenie powyższej decyzji zarzucając sprzeczność istotnych ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że bezskuteczność egzekucji obejmuje jedynie sytuacje, w których dłużnik nie ma majątku pozwalającego na zaspokojenie wierzyciela, podczas gdy bezskuteczność egzekucji może wynikać również z nieustalenia miejsca pobytu – miejsca zamieszkania dłużnika. Ponadto zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Wskazała, że organ przytoczył tylko treść przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i stwierdził w podsumowaniu, że zgodnie z przepisami cytowanej ustawy, skarżącej nie przysługuje prawo do zaliczki alimentacyjnej. Ponownie podniosła, że w przypadku egzekucji prowadzonej na terenie kraju – jeśli miejsce pobytu dłużnika nie jest znane - komornicy wystawiają zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji. Wobec tego nie można różnicować uprawnionych w zależności od tego czy dłużnik, którego miejsce pobytu nie jest znane, przebywa na terenie kraju czy też za granicą. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że świadczenie, o które ubiega się skarżąca ma charakter zaliczkowy, a tym samym z założenia będzie ono podlegało zwrotowi przez osobę zobowiązaną tj. dłużnika alimentacyjnego. Wobec tego jeśli nie można ustalić miejsca pobytu i majątku dłużnika, a postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone – zgodnie z obowiązującymi przepisami - nie można przyznać skarżącej świadczenia w formie zaliczki alimentacyjnej. Na rozprawie skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem, uznać należało, że przy jej wydaniu zostały naruszone przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86 poz. 732 z późn. zm.), ustawa określa zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Przepis art. 2 pkt 1 tej ustawy precyzuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o bezskuteczności egzekucji – oznacza to egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Według art. 10 ust. 1a cytowanej ustawy, w przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że zostały spełnione warunki wymienione w art. 7 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, dotyczące kryterium wieku uprawnionego oraz wysokości dochodu na osobę w jego rodzinie. Skarżąca M. K. wraz z wnioskiem o przyznanie zaliczki alimentacyjnej przedłożyła odpis wyroku zasądzającego alimenty na rzecz jej syna T. K. oraz pozostałe dokumenty, w tym zaświadczenie Prezesa Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r. potwierdzające, że złożyła wniosek o alimenty zagraniczne na rzecz syna oraz, że podany we wniosku adres ojca dziecka okazał się nieaktualny, Federalny Urząd Administracji nie mógł wszcząć procedury egzekucyjnej, gdyż miejsca pobytu wyżej wymienionego nie dało się ustalić. Ponadto dołączyła zaświadczenie Prezesa Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r., według którego pod wskazaną w jego treści sygnaturą, toczy się postępowanie o alimenty zagraniczne na rzecz T. K., egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak adresu dłużnika. W zaświadczeniu Prezesa Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r. (k. [...]), zostało zawarte wskazanie, że obydwa zaświadczenia wydane skarżącej "zawierają równoznaczne stwierdzenie dotyczące niemożliwości egzekucji z tym, że sama sprawa została wszczęta przez Sąd Okręgowy". Pomimo treści wymienionych dokumentów organ pierwszej instancji nie przyznał prawa do zaliczki alimentacyjnej na T. K., a organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższą decyzję. Stwierdzić należało, że zastosowana w zaskarżonej decyzji wykładnia przepisu art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej była błędna, gdyż nie uwzględniała pozostałych unormowań ustawy, w tym zwłaszcza art. 1 pkt 2, zgodnie z którym ustawa reguluje zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Ponadto przepis art. 2 pkt 1 tej ustawy precyzuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o bezskuteczności egzekucji – oznacza to egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Nie może budzić wątpliwości, że wymieniona w art. 10 ust. 1a tej ustawy "informacja sądu okręgowego o stanie egzekucji" dotyczy właśnie wskazania określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, a więc stwierdzenia czy egzekucja jest bezskuteczna, co według tego przepisu oznacza egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych. Inna wykładnia określenia "informacja sądu okręgowego o stanie egzekucji", wymienionego w art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, nie ma żadnych podstaw w przepisach tej ustawy. Jak już była o tym mowa, zgodnie z zaświadczeniem Prezesa Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r., pod wskazaną w jego treści sygnaturą, toczy się postępowanie o alimenty zagraniczne na rzecz T. K., a egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak adresu dłużnika. Stwierdzenie, że egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak adresu dłużnika, bez wątpienia oznacza – jak tego wymaga art. 2 pkt 1 ustawy - egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych - i to nie tylko za okres określony w tym przepisie jako minimalny tj. trzech ostatnich miesięcy. Stwierdza bowiem całkowitą bezskuteczność egzekucji w postępowaniu toczącym się pod sygnaturą wymienioną w zaświadczeniu. Podkreślenia wymaga, że powyższe rozwiązanie prowadzi do jednolitego określenia sytuacji wierzyciela, gdy dłużnik alimentacyjny, którego miejsce pobytu nie jest znane przebywa za granicą, jak przy egzekucji alimentów na terenie kraju, gdy nie można ustalić miejsca zamieszkania dłużnika – wówczas bowiem komornik wydaje zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji. Jednolite określenie sytuacji wierzyciela w obu wymienionych przypadkach stanowi realizację zasady równego traktowania stron. Na marginesie wskazać należało, że według informacji Prezesa Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r., Federalny Urząd Administracji, jako organ egzekucyjny w zakresie przesłanego przez sąd okręgowy wniosku o alimenty, przeprowadził poszukiwania aktualnego adresu dłużnika, co okazało się bezskuteczne i uniemożliwiło skuteczną egzekucję (k. [...]). Powyższe wskazuje również na podobieństwo do sytuacji, w której komornik wydaje zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji w razie niemożności ustalenia miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec tego na uwzględnienie zasługiwał zarzut skarżącej dotyczący błędnej wykładni prawa materialnego przez organ poprzez uznanie, że bezskuteczność egzekucji nie dotyczy nieustalenia miejsca pobytu dłużnika. Tym samym zrealizowana została przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. tj. stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto uwzględnić należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w zakresie warunków, jakim ma odpowiadać uzasadnienie decyzji. Poza stwierdzeniem przez organ odwoławczy, że adres dłużnika jest nieznany i wobec tego egzekucja alimentów nie jest możliwa, uzasadnienie decyzji zawiera przytoczenie przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, ze szczególnym podkreśleniem art. 10 ust. 1 i 1a ustawy oraz zawiera wniosek organu, że zgodnie z cytowanymi przepisami, stronie nie przysługuje prawo do zaliczki alimentacyjnej. Natomiast na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej a także wyjaśnienie podstawy prawnej. Wymienionych warunków nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Podkreślić należało, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wyżej wskazane naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający uwzględni wskazania dotyczące wykładni przepisu art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych tj., że "informacja sądu okręgowego o stanie egzekucji" dotyczy stwierdzenia czy egzekucja jest bezskuteczna, co oznacza – według przepisu art. 2 pkt 1 ustawy - egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych. Przy ustalaniu okoliczności, czy egzekucja jest bezskuteczna organ podda analizie treść zaświadczenia Prezesa Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r., że pod wskazaną w treści pisma sygnaturą, toczy się postępowanie o alimenty zagraniczne na rzecz T. K., a egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak adresu dłużnika. Organ orzekający rozpatrzy cały zebrany materiał dowodowy i oceni na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, które wymieniono wyżej, zostały udowodnione. W uzasadnieniu wskaże – zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - na jakiej podstawie uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich przyczyn ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich powodów odmówił wiary poszczególnym dowodom. Następnie przedstawi szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja nie miała przymiotu wykonalności.