IV SA/Gl 550/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Z. z dnia [...]r. o [...] na podstawie art. 8, art. 38 ust. 1 do 5, ar.106 ust. 1, art. 110 ust. 7 - 8 oraz art. 147 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2015 poz. 363 ze zm.) przyznano J.T. świadczenie w formie zasiłku okresowego w wysokości miesięcznej 201,49 zł za okres od 1 kwietnia do 30 czerwca 2016r. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca jest osobą samotną. Jego dochód miesięczny wynosi 231,02 zł, a różnica między kryterium dochodowym w jego przypadku stanowi kwotę 402,98 zł. Kwota przyznana stanowi 50 % różnicy pomiędzy osiąganym dochodem, a kryterium dochodowym. Organ powołał się na brzmienie art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w którym określono przesłanki i wysokość przyznawania zasiłku okresowego Uzasadniając wysokość przyznanego zasiłku okresowego organ powołał się na ograniczone środki budżetowe uniemożliwiające przyznanie tego świadczenia w kwocie wyższej. W odwołaniu od opisanej decyzji strona wniosła o jej zmianę i podwyższenie przyznanej mu kwoty do wysokości 321,49 zł. Odwołujący wyjaśnił, że korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z., otrzymując również zasiłek celowy. Jest osobą samotnie gospodarującą z niepełnosprawnością w stopniu lekkim. Przebywał w szpitalu [...] w ciągu ostatniego tygodnia stycznia i w początkach lutego 2016r. znacznie pogorszył się jego stan zdrowia, co negatywnie odbija się na jego codziennym funkcjonowaniu. Do odwołania załączono szereg pism, w tym skierowane do Komendy Miejskiej Policji w Z. zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa polegającego na złym traktowaniu w trakcie pobytu w szpitalu [...], pismo skierowane do Prokuratury również zawiadamiające o możliwości popełnienia przestępstwa, a także pismo zawierające prośbę wyjaśnienia przyczyn jego tymczasowego aresztowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, a jej dochód miesięczny to dodatek mieszkaniowy w wysokości 219,90 zł oraz dodatek energetyczny w wysokości 11,09 zł. Innych dochodów strona nie posiada. Ustalono nadto, że odwołujący legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniem niepełnosprawność. Kolegium powołało się na treść art. 3 ustawy o pomocy społecznej wskazując, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Natomiast art. 2 ust. 1 tej ustawy wskazuje, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia zasoby i możliwości. Odwołało się nadto do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych i kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, zgodnie z którym dla osoby samotnie gospodarującej kryterium dochodowe zostało ustalone w wysokości 634 zł. Przywołano także treść art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w którym stwierdza się, iż zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego lub osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest mniejszy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Natomiast w myśl ust. 2 tego przepisu zasiłek okresowy dla osoby samotnie gospodarującej ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym, a dochodem tej osoby z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Jak stanowi ust. 3 tego artykułu, kwota zasiłku nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby i nie może być ona niższa niż 20 zł miesięcznie. Po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy Kolegium stwierdziło, że ustalony miesięczny dochód strony nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, a ponadto zachodzą przesłanki szczególne w postaci bezrobocia oraz trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego. W związku z tym spełnione zostały wymogi formalne do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Zatem zasadnie organ pierwszej instancji uczynił przyznając stronie zasiłek okresowy. Zasiłek przyznano w wysokości 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, a przyczyną przyznania świadczenia w takiej wysokości były ograniczone środki budżetowe samorządowe. Kolegium Odwoławcze w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego dokonało ustalenia w zakresie posiadanych od 2016 roku środków przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie. Ustalono, iż ośrodek ten otrzymał w planie budżetowym dotację na realizację zadania dotyczącego wypłaty zasiłków okresowych jako kwotę 3 140 601 zł. Kwota ta w miesiącu marcu została pomniejszona o 92 790 zł. Miesięczny wydatek na wypłatę zasiłków okresowych kształtuje się w wysokości 645 000 zł. Z analizy wydatków wynika, że kwota ta jest niewystarczająca na wypłatę zasiłków okresowych w minimalnej wysokości, w związku z czym Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Z. sukcesywnie składa zapotrzebowanie na zwiększenie planu. Z pomocy finansowej w formie zasiłków okresowych korzysta 2278 świadczeniobiorców. Wydatek to kwota 2 555 210,33 zł. Środki finansowe na realizację zadań własnych w roku 2016r. wynoszą 3 000 000 zł, z czego kwota 2 165 600 zł została zabezpieczona jako udział własny w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie pomocy na dożywianie. Pozostała kwota przeznaczana jest na wypłatę zasiłków celowych w szczególnie uzasadnionych przypadkach - bardzo niski dochód lub jego brak dotyczący zakupu lekarstw ratujących życie, opału w sezonie zimowym, pomocy w formie zakupu obuwia lub odzieży adekwatnej do pory roku bądź innych potrzeb wynikających z indywidualnych szczególnie trudnych sytuacji życiowych. Wskazano nadto, że w piśmie z dnia 10 maja 2016 MOPR w Z. poinformował o zasadach wynikających z braku wystarczających środków finansowych, zgodnie z którymi ośrodek wypłaca zasiłki okresowe w roku 2016 podobnie jak w latach wcześniejszych wyłącznie w minimalnej wysokości, która jest objęta dotacją budżetu państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że wydana w sprawie decyzja organu pierwszej instancji zasługuje na utrzymanie w mocy, gdyż spełnione zostały wymogi formalne do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, natomiast sytuacja finansowa organu pierwszej instancji uzasadnia przyznanie tego zasiłku w wysokości gwarantowanej. Wielkość środków finansowych, które gmina Z. przeznaczyła na realizację zadań własnych nie pozwala na przyznawanie wszystkim wnioskodawcom zasiłków okresowych w kwotach wyższych oraz na dłuższy okres. Okres czasu na jaki przyznano świadczenie jest zgodny z założeniami pomocy społecznej, która ma za zadanie wsparcie osób w przezwyciężeniu trudnej sytuacji i nie może być źródłem stałego utrzymania. Nie godząc się w powyższym rozstrzygnięciem J.T. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w całości, zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że jego sytuacja uzasadnia przyznanie zasiłku w minimalnej wysokości, podczas gdy stwierdzona niepełnosprawność oraz pobyt w szpitalu [...] powodują, że jest osobą nieprzystosowaną do prowadzenia normalnego życia w społeczeństwie i podjęcia pracy, a jego dochód osiągany przez niego nie pozwala na zaspokojenie nawet podstawowych potrzeb życia codziennego. Zarzucił również naruszenie przepisów art. 38 ustawy o pomocy społecznej poprzez dokonanie dowolnej oceny istniejącego w sprawie stanu faktycznego i przyznanie zasiłku jedynie w wysokości 201,49 zł, podczas gdy dowody przedłożone do niniejszej sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, że jest osobą potrzebującą kwoty wyższej. Zarzucono nadto pominięcie załączonych do odwołania dowodów- zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstw, pisma do Komendanta Miejskiego Policji w Z., wniosku do Komendy Miejskiej Policji w Z., odpisu zarządzenia Sądu Rejonowego w G., pisma Prokuratury Rejonowej G. oraz dokonanie oceny sytuacji życiowej strony z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z załączonych dowodów. Skarżący wniósł o zmianę decyzji i przyznanie mu zasiłku okresowego w pełnej wysokości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sytuacja życiowa skarżącego jest bardzo trudna. W jego ocenie brak jest podstaw do stawiania interesów organu ponad interes jednostkowy obywateli. Przepisy prawa przewidują możliwość przyznawania zasiłku okresowego w ściśle określonej wysokości. Zatem jakiekolwiek odstępstwa od tego oraz uznaniowe zmniejszanie wysokości przyznawanych zasiłków stanowi wyraz znacznej dowolności organu. Taka sytuacja zdaniem skarżącego, jest niedopuszczalna i podważa zaufanie obywateli do państwa i administracji publicznej. Przysługuje mu bowiem zabezpieczenie socjalne, które państwo powinno zapewnić. Wysokość przydzielanych zasiłków powinna być zmniejszona jedynie w wyjątkowych sytuacjach, a w jego przypadku istnieją podstawy do przyznania pełnej kwoty zasiłku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po zapoznaniu się z zarzutami skargi nie znaleziono podstaw do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., przy czym wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 38 ustawy o pomocy społecznej (zwanej dalej ustawą). Regulacja zawarta w przywołanej normie dotyczy jednego ze świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej, jakim jest zasiłek okresowy. Warunkiem przyznania zasiłku okresowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, a ponadto wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie przedmiotowego świadczenia. Przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność lub bezrobocie osoby gospodarującej samotnie lub w rodzinie, której dochód jest niższy od właściwego kryterium dochodowego. W kontrolowanej sprawie, jako niesporne przyjąć należy, że skarżący spełniał warunki wymagane w treści art. 38 ustawy, a kwestią wymagającą rozważenia była wysokość przyznanego mu zasiłku okresowego. W przywołanym przepisie art. 38 ustawy określona została jednocześnie minimalna i maksymalna wysokość zasiłku okresowego. W myśl art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy ustala się (w przypadku osoby gospodarującej w rodzinie) do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a rzeczywistym dochodem rodziny, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż kryterium dochodowe, które aktualnie dla osoby w rodzinie wynosi 456 zł miesięcznie. Po myśli z art. 38 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, kwota zasiłku okresowego ustalona według reguł, o których mowa w art. 38 ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym. Jednocześnie kwota ta nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy). Ustawodawca pozostawił natomiast organowi możliwość działania w ramach uznania administracyjnego jedynie w obszarze wyznaczonym treścią art. 38 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 38 ust. 3 i ust. 4 ustawy. W obszarze tym organ poruszać się może swobodnie, przy czym nie może tracić z pola widzenia generalnych zasad pomocy społecznej. Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji w przedmiocie zasiłku okresowego, polega zatem z jednej strony na sprawdzeniu czy w sposób właściwy uwzględnione zostały normy o charakterze ius cogens wyznaczające przesłanki do przyznania zasiłku okresowego oraz jego maksymalną i minimalną wysokość. Z drugiej strony, w zakresie przypisanego organowi uznania administracyjnego, kontrola ta ogranicza się do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 1279/10 publ.CBOSA). Jeśli bowiem organowi przypisana została swoboda decyzyjna, co do ostatecznej wysokości zasiłku okresowego, to wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego nie może więc obejmować kwestii słuszności wyboru konkretnej kwoty lecz jedynie motywy jej ustalenia. W ocenie Sądu organy pomocy społecznej nie naruszyły bezwzględnie obowiązujących norm, interpretując zasadnie art. 38 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, a także uwzględniając zapis zawarty w jej art. 2 ust. 3 i 4. W zaskarżonej decyzji organy wypełniły także należycie ciążący na nich obowiązek z racji podejmowania rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Przyznanie prawa do zasiłku okresowego ma na celu zaspokojenie niezbędnych potrzeb osoby lub rodziny, która nie jest w stanie ich zaspokoić wykorzystując własne środki i możliwości. Wysokość tego świadczenia powinna być zatem adekwatna do uzasadnionych potrzeb i możliwości wnioskodawcy, chyba, że nie jest to możliwe ze względów leżących po stronie organu. Spełnienie przesłanek warunkujących przyznanie pomocy, nie jest bowiem wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy uzyskania świadczenia w wysokości, w której w jego odczuciu powinno mu zostać przyznane. Sąd zwraca tu uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2002 r. o sygn. akt: II SA/Gd 4332/01, Lex 77665; z dnia 21 grudnia 2005 r. o sygn. akt I OSK 658/05, Lex nr 502005; z dnia 25 stycznia 2008 r. o sygn. akt I OSK 624/07, Lex nr 500091). Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej wymaga zatem zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów wnioskodawcy, ale również środków pomocy społecznej. W kontrolowanej sprawie organ wykazał, że przyznanie zasiłku okresowego w wysokości gwarantowanej, a więc w istocie minimalnej, wynika z określonego rozgospodarowania środków. Co prawda wewnętrzne zasady ośrodków pomocy społecznej nie należą do takich przepisów prawa powszechnie obowiązującego jednak wyczerpujące wykazanie sytuacji finansowej ośrodka pozwala na skontrolowanie sposobu i wyniku wyważenia dwóch wartości (interesu społecznego i słusznego interesu strony) z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji. W aktach sprawy znajduje się kserokopia pisma MOPR Z. wysłana drogą elektroniczną, w którym w powołaniu na wiarygodnie przedstawione liczby obrazujące stan finansowy ośrodka wyjaśniono również, że ośrodek wypłaca zasiłki okresowe w roku 2016 podobnie jak w latach wcześniejszych wyłącznie w minimalnej wysokości, która jest objęta dotacją budżetu państwa. Z akt sprawy wynika równocześnie, że skarżący otrzymuje wsparcie w postaci dodatku mieszkaniowego, energetycznego a także pomocy na dożywianie i inne, niezbędne cele. Jak z powyższego wynika jego potrzeby egzystencjonalne są systematycznie zabezpieczane. Skarżący nie wykazał nadto, by jego sytuacja życiowa odbiegała na tyle od innych podopiecznych MOPR Z., by w jego przypadku przyjęte zasady finansowe tego ośrodka musiały zostać zmienione. Prawidłowe uzasadnienie decyzji o charakterze uznania administracyjnego umożliwia stwierdzenie, że organ wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy, ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego, ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a organ nie przekroczył granic przyznanego mu uprawnienia, orzekając zbyt arbitralnie. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem. co czyni skargę nieskuteczną. W tym stanie rzeczy orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a jak w sentencji.