IV SA/Gl 553/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, , , po rozpoznaniu w dniu 12 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.M. na pismo Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia 15 września 2014 r. R.M. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o "przesłanie wniosku o dotacji mieszkaniowej dla osób pozbawionych wolności". W odpowiedzi na powyższe Naczelnik Wydziału Polityki Społecznej i Działalności Gospodarczej Urzędu Miejskiego w B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B., pismem z dnia [...]r. nr [...] poinformował R.M. o warunkach przyznawania dodatków mieszkaniowych wynikających z ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.). Poza tym w piśmie organ powołując się na dane znane mu z urzędu, poinformował w/wym., że nie posiada on tytułu prawnego do mieszkania po zmarłym ojcu oraz wskazał, że wyjaśnienia w tej kwestii R.M. otrzymał przy pismach z dnia 12 lutego 2019 r. oraz z dnia 25 października 2013 r. Jednocześnie w piśmie tym stwierdzono, że brak tytułu prawnego do mieszkania jest jednym z warunków przyznania dodatku mieszkaniowego, którego R.M. nie spełnia, gdyż obecnie tytułu takiego nie posiada. R.M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na pismo organu z dnia [...]r., które określił jako "decyzję w sprawie dodatku mieszkaniowego". Skarżący zarzucił Urzędowi Miejskiemu w B. naruszenie przepisów prawa wskazując na odmowę przyznania dodatku oraz brak pouczenia o możliwości odwołania się od decyzji. W uzasadnieniu skargi wniósł o zbadanie sprawy dotyczącej lokalu mieszkalnego po jego zmarłym ojcu, gdzie wspólnie z nim zamieszkiwał do czasu osadzenia oraz podał, że obecnie wystąpił z wnioskiem o tytuł prawny oraz, że nie posiada zadłużenia wobec MZBM w B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie argumentując, że pismo skierowane do skarżącego jest informacją, która zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. nie podlega zaskarżeniu. Jednocześnie organ nie podzielił twierdzenia skarżącego, aby pismo do niego skierowane było decyzją, gdyż nie zawiera ono rozstrzygnięcia, które jest koniecznym wymogiem decyzji. Nadto organ wskazał, że przyznanie dodatku mieszkaniowego następuje na wniosek osoby zainteresowanej (art. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych), zatem nie ma możliwości wydania takiej decyzji z urzędu. Natomiast pismo skarżącego, w którym wnosił o "przesłanie wniosku o dotacji mieszkaniowej dla osób pozbawionych wolności" nie stanowi wniosku o dodatek. Skarżący nie domagał się przyznania mu dodatku mieszkaniowego, a jedynie przesłania druku wniosku stanowiącego podstawę domagania się przyznania takiego dodatku. Jednocześnie organ podkreślił, że zdając sobie sprawę, że dla osoby osadzonej w zakładzie karnym wyjaśnienie kwestii spełnienia warunków do przyznania dodatku mieszkaniowego byłoby uciążliwe podjął działania zmierzające do ich ustalenia. Za zbędne uznano przekazanie druku wniosku skoro z dokumentów wynikało, że skarżący nie spełnia kryteriów do przyznania dodatku. Ponadto wskazano, że skarga została złożona po terminie o jakim mowa w art. 53 § 1 P.p.s.a, a nadto - przyjmując argumentację skarżącego, że pismo jest decyzją - skargę wniesiono bez wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. W ramach tej wstępnej kontroli dokonuje przede wszystkim badania swojej właściwości biorąc pod uwagę treść art. 3 § 2 P.p.s.a. Z tego przepisu wynika, że do właściwości sądów administracyjnych należy orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W związku z rozbieżnymi stanowiskami stron odnośnie charakteru pisma, będącego przedmiotem skargi należy w pierwszej kolejności ustalić jego charakter. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie R.M. uczynił pismo wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r., w którym został poinformowany o warunkach przyznawania dodatków mieszkaniowych. Ponadto, w piśmie tym poinformowano skarżącego, że z informacji uzyskanej w Wydziale Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej Urzędu Miejskiego w B. wynika, że odmówiono mu wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym ojcu oraz, że wyjaśnienia w tej kwestii skarżący otrzymał w pismach z dnia 12 lutego 2009 r. i 25 października 2013 r. Jednocześnie w piśmie tym stwierdzono, że brak tytułu prawnego do mieszkania jest jednym z warunków przyznania dodatku mieszkaniowego, którego R.M. nie spełnia, gdyż obecnie tytułu takiego nie posiada. Zgodnie z definicją sformułowaną w doktrynie decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, s. 282). Decyzję ujmuje się jako akt o charakterze materialnym i procesowym. Decyzja w znaczeniu materialnym jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający sprawę konkretnie oznaczonej osoby fizycznej lub prawnej (p. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88, OSPiKA z 1989 r., nr 3, poz. 59). Decyzja w znaczeniu procesowym załatwia sprawę administracyjną na podstawie przepisów formalnych. Decyzja administracyjna może być więc wydana tylko w sprawie administracyjnej oraz skierowana do konkretnie wskazanej strony i rozstrzygać władczo o jej prawach lub o obowiązkach. Jest bowiem formą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej i zapada w postępowaniu administracyjnym. Również należy zwrócić uwagę na orzecznictwo wskazujące, iż w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego (postanowienie NSA z 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 766/12). Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną ani też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu pismo to posiada jedynie charakter informacyjny. Nie stanowi ono władczego rozstrzygnięcia organu wydanego w sprawie administracyjnej wszczętej wnioskiem strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Dopiero bowiem złożenie takiego wniosku warunkuje wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej, w którym zapada decyzja administracyjna rozstrzygająca o przyznaniu bądź odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego (art. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Tymczasem zaskarżone pismo takiego rozstrzygnięcia nie zawiera, nadto zostało ono skierowane do skarżącego w związku z jego wystąpieniem o przesłanie mu wniosku o "dotację mieszkaniową", a nie o przyznanie takiego świadczenia. W związku z tym sprawa ze skargi na przedmiotowe pismo nie należy do właściwości sądu administracyjnego, nie mieści się bowiem w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., a zatem podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Natomiast przyjmując hipotetycznie za skarżącym, iż zaskarżone pismo jest "decyzją w sprawie dodatku mieszkaniowego" skarga powinna również zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z uwagi na fakt, iż zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega jedynie decyzja ostateczna, czyli wydana w postępowaniu drugoinstancyjnym, a więc po wyczerpaniu środków zaskarżenia, choć nie oznacza to, że w skardze nie można wówczas wnosić o uchylenie decyzji ją poprzedzającej (postanowienie NSA w Warszawie z 18 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 392/11). W takim stanie rzeczy orzeczono, jak w sentencji postanowienia.