IV SA/Gl 554/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie służby celnej- zwolnienia ze służby oddala skargę. Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, pos. 1302), art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1 a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zwolnił B. S. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. w terminie trzymiesięcznym od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu [...] r. strona otrzymała propozycję przeniesienia do Izby Celnej w B. w trybie art. 32 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Propozycję tę B. S. odrzuciła. Zgodnie więc z dyspozycją art. 32 ust. 6 pkt 2 powyższej ustawy odmowa przyjęcia propozycji stanowiła podstawę do zwolnienia ze służby. Pismem z dnia [...]r. B. S., nie zgadzając się z otrzymaną decyzją, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] r. i ponownego zbadania sprawy. Zakwestionowała także właściwość Dyrektora Izby Celnej w K. do rozstrzygania w jej sprawie. Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł o jej uzupełnieniu o art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ ten przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz podejmowane przez stronę oraz organ administracji działania. Nadto organ ten doszedł do przekonania, że uzupełnienia wymaga podstawa prawna i z tego powodu przywołał treść art. 26 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła B. S.. W skardze tej zarzuciła wskazanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 32 przywoływanej powyżej ustawy, jak również uchybienia o charakterze procesowym. W odpowiedzi na skargę organ administracji wnosił o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 174/04 stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] r., uznając zawarte w decyzji organu odwoławczego orzeczenie reformatoryjne jako rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto pogląd Dyrektora Izby Celnej w K. w zakresie wskazania dodatkowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia o zwolnieniu ze służby uznano za błędny. Dyrektor Izby Celnej w K. będąc związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji podano, iż strona składając pismo o odmowie przyjęcia złożonej propozycji przeniesienia do Izby Celnej w B. musiała liczyć się z konsekwencjami w postaci zwolnienia ze służby celnej. Organ pierwszej instancji zasadnie wydał decyzję o zwolnieniu ze służby, gdyż B. S. nie wykonała obowiązków wynikających z powyżej wymienionej ustawy. Odmowa przyjęcia propozycji stanowiła zgodnie z art. 32 ust. 6 pkt 2 przedmiotowej ustawy podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Nadto wskazano, że rozstrzygnięcia w sprawie podejmował właściwy rzeczowo i miejscowo organ administracji publicznej i zgłaszane przez stronę zastrzeżenia nie znajdują umocowania w obowiązującym stanie prawnym, a wynika to w szczególności z postanowień art. 279 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.). W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił tło i istotę wprowadzenia regulacji zawartej w art. 32 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Organ ten zaznaczył także, iż względy natury rodzinnej nie mogły stanowić podstawy do niezłożenia propozycji przeniesienia do Izby Celnej w B., z tego też powodu brak oświadczenia spowodował zwolnienie ze służby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. S. zarzuciła wyżej wymienionej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 106 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak również rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 8, 9, 11 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie i wskazanie podstaw prawnych przyznających Dyrektorowi Izby Celnej w K. kompetencje do orzekania w sprawie zwolnienia jej ze służby celnej. W motywach skargi podniesiono, że ustawa o Służbie Celnej zawiera szereg regulacji, które przyznają uprawnienia dla funkcjonariuszy celnych, których prawidłowe stosowanie nie da się pogodzić z treścią art. 32 przywoływanej powyżej ustawy. Mocą wskazanego przepisu została bowiem pozbawiona uprawnień wynikających z ustawy o Służbie Celnej, a jej sytuacja uległa pogorszeniu. Jej zdaniem wskazany przepis daje jedynie podstawę do przenoszenia pracowników i funkcjonariuszy celnych zatrudnionych w urzędach kontroli skarbowej, izbach skarbowych, urzędach skarbowych, izbach celnych i urzędach celnych, pomiędzy tymi służbami, a nie w ich ramach. Nadto przepis ten obowiązywał jedynie trzy miesiące. W dalszej części skargi przedstawiła działania organu pierwszej instancji podjęte w związku z jej zwolnieniem ze służby, jak również przytoczyła argumenty, które jej zdaniem uniemożliwiały przyjęcie zgłoszonej propozycji. W konkluzji skargi podniosła, że w przypadku przywoływanego powyżej art. 32, organy administracji przyjęły stanowisko, że stanowił on podstawę do przenoszenia funkcjonariuszy celnych w obrębie służby celnej, co jest nieracjonalne, ponieważ na okres trzech miesięcy stworzono dwie alternatywne podstawy prawne rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem celnym. Jej zdaniem działania kierownictwa Służby Celnej w tej sprawie było celowe i zmierzało do pominięcia stosowania przy alokacji przepisów ustawy pragmatycznej. Nadto skarżąca podniosła, że organy administracji nie poinformowały jej o tym, że stała się pracownikiem Izby Celnej w K. po likwidacji Izby Celnej w C. i okoliczność tę uznaje za naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczas prezentowaną argumentację. Dodatkowo podano, iż wszelkie wątpliwości dotyczące świadczeń związanych z przeniesieniem były omawiane przez Dyrektorów Wschodnich Izb Celnych na zorganizowanych spotkaniach. Świadczenia te mieli zabezpieczyć Dyrektorzy Izby Celnych w P. i w B. po formalnym przeniesieniu funkcjonariuszy. Propozycja złożona skarżącej zawierała wszystkie niezbędne świadczenia dla prawidłowego przeniesienia w trybie wskazanego powyżej art. 32, bowiem ustawa o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych nie wymagała wskazania dodatkowych składników istotnych dla przeniesienia. Jednocześnie stwierdzono, iż z chwilą przyjęcia propozycji, potwierdzenia tychże składników dokonywał Dyrektor Izby przyjmującej funkcjonariusza w terminie 10 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W następstwie przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście norm prawa materialnego jak i procesowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach doszedł do przekonania, że zarzuty skargi nie są zasadne. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. Stosownie do treści art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302) odmowa przyjęcia propozycji, o której mowa jest w ust. 1 tego przepisu stanowi podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że treść powyższego przepisu wskazuje, że zwolnienie ze służby ma charakter obligatoryjny, a organ administracji działa w ramach związania administracyjnego. Oznacza to, że fakt wyrażenia woli odmowy wykonania decyzji w sprawie przeniesienia wymusza na właściwych organach celnych rozstrzygnięcie o zwolnieniu ze służby. Kwestia ta nie została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracji. Oceniając zatem legalność działania organu administracji, Sąd podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej ma charakter obowiązkowy. Nadto wbrew twierdzeniom skarżącej nie bez znaczenia pozostaje również kwestia przygotowań wejścia Polski do Unii Europejskiej, stanęła w obliczu konieczności dokonania szeregu istotnych zmian prawnych, mogących być analogicznie taktowanych jak przemiany ustrojowe. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym, zwłaszcza w okresie przemian ustrojowych (zob. orzeczenie z 7 grudnia 1993 r. sygn. K 7/93 OTK w 1993 r. cz. II, s. 410). Intencją ustawodawcy w momencie tworzenia przepisów ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych było wprowadzenie regulacji prawnej ułatwiającej alokację funkcjonariuszy celnych związanych z potrzebami Polski po jej wejściu do Unii Europejskiej. Regulacja ta niezbędna była, zatem dla ochrony interesu publicznego i z tego powodu mogła pozwolić funkcjonariuszom zlikwidowanych urzędów celnych na zatrudnienie w funkcjonującej nadal innej jednostce, przy czym ograniczony został czasokres obowiązywania tej regulacji do trzech miesięcy. Skarżąca w skardze podniosła zarzut, że sytuacja prawna funkcjonariuszy celnych zwalnianych w oparciu o art. 32 przywoływanej ustawy jest gorsza od tej, w jakiej znajdują się funkcjonariusze zwalniani w oparciu o postanowienia art. 18 i następnych ustawy o Służbie Celnej, zatem niezbędne jest zestawienie obu tych regulacji. Zgodnie z art. 18 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości, natomiast według art. 19 tej ustawy możliwość taka została wyłączona w stosunku do kobiet w ciąży oraz do funkcjonariuszy celnych samodzielnie sprawujących opiekę nad dzieckiem do lat 14. W przypadku przeniesienia funkcjonariusza do służby w innej miejscowości ustawodawca zapewnił mu jednorazowe świadczenie na zagospodarowanie, a także w określonych przypadkach zwrot kosztu przeniesienia, podróży i zapewnienia odpowiednich warunków mieszkaniowych. Z kolei regulacja zamieszczona w ustawie konsolidacyjnej nie przewiduje natomiast żadnych zabezpieczeń o charakterze socjalnym dla funkcjonariusza służby celnej wobec, którego skierowana została propozycja przeniesienia pomiędzy jednostką zatrudniająca, a jednostką, w której miałby być zatrudniony. Przepis art. 32 powoływanej ustawy nie zawiera też uregulowania, pozwalającego na odpowiednie stosowanie, we wskazanym zakresie, ustawy o służbie celnej. W świetle powyższego organ administracji nie był zobligowany do wydania dokumentu określającego powyższe warunki. W tej sytuacji zdaniem Sądu bezpodstawny okazuje się być zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 32 ust. 3 ustawy konsolidacyjnej zgodnie, z którym propozycja przeniesienia, o której mowa w art. 32 ust. 1 tej ustawy powinna określać nowe warunki zatrudnienia w szczególności miejsce pracy lub służby, datę przeniesienia, stanowisko pracy lub stanowisko służbowe, wynagrodzenie lub uposażenie oraz konsekwencje odmowy przyjęcia propozycji. Propozycja skierowana do skarżącej z dnia [...]r. zawierała wszelkie niezbędne elementy, przewidziane unormowaniami prawnymi. Zdaniem Sądu nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa zarzut sprowadzający się do naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, 8, 9, 11 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że skarżąca nie przedstawiła konkretnych zarzutów, a jedynie ograniczyła się do wskazania powyższych przepisów. Zwrócić należy uwagę na fakt, że argumentacja odnosząca się do nie poinformowania jej o zmianie pracodawcy nie może wpływać na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Zmiana właściwości organu administracji nie odnosiła się tylko do sprawy skarżącej, lecz miała charakter generalny i nastąpiła w drodze aktu normatywnego, a w tym przypadku nie zachodzi konieczność informowania o tym wszystkich pracowników w odrębnym trybie. Skoro zmiana właściwości organu nastąpiła mocą aktu normatywnego to ogłoszenie tego aktu stanowiło formę powiadomienia wszystkich zainteresowanych. Natomiast odrębną kwestią jest zachowanie dobrych obyczajów, sprowadzające się do poinformowania pracowników o zaistniałej zmianie, jednakże jak zostało to zaznaczone powyżej sąd administracyjny powołany jest do kontroli prawidłowości rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji, a nie stoi na straży przestrzegania przez nią dobrych manier. Wracając do zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu administracji ich naruszenia, a w szczególności tego, aby rozstrzygnięcia nie były podejmowane na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a organ administracji nie poinformował skarżącej o konsekwencjach odmowy przyjęcia złożonej propozycji. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza wymogów określonych art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle przedstawionych argumentów, zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na przywołane na wstępie unormowania w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ organy administracji w niniejszej sprawie nie dopuściły się naruszenia przepisów zarówno postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak i nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że zarówno zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte w wyniku wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, właściwej oceny dowodów i prawidłowych rozważań prawnych. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.