IV SA/Gl 554/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Kierownik Filii nr 3 Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, odmówił przyznania B.P. świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego na zakup żywności w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że brak jest okoliczności uzasadniających przyznanie takiej pomocy. Wskazał, że w wyniku analizy budżetu domowego skarżącej, przy uwzględnieniu jej dochodu w kwocie [...] zł., ustalił, iż po poniesieniu niezbędnych miesięcznych wydatków i spłat kredytu w kwocie [...] zł., pozostaje do jej dyspozycji kwota [...] zł., która może zostać przeznaczona na samodzielne zaspokojenie zgłoszonej potrzeby tj. zakup żywności. Dodał, że zgodnie z zasadami przyznawania świadczeń w OPS G. przyjął, iż w jednoosobowym gospodarstwie domowym kwota niezbędna na zakup żywności i środków czystości wynosi [...] zł. miesięcznie. Pokreślił, że zgodnie z przyjętymi zasadami, w analizie uwzględniono spłatę kredytu w kwocie nie wyższej niż 20% dochodu strony. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca przedstawiła swoją sytuację dochodową i zdrowotną oraz podniosła zarzut, że organ I instancji w ogóle nie uwzględnił spłaty zaciągniętych przez nią kredytów. Wskazała, że według organu odwoławczego, na podstawie "zasad przyznawania świadczeń OPS G. od 1 marca 2010 r." organ uwzględnia w analizie dochodów i wydatków kwoty kredytów, jakie zostały zaciągnięte. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. Nr 79, poz. 856 z 2001 r.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego i pozostałej zgromadzonej w sprawie dokumentacji ustalono, iż skarżąca ma orzeczoną [...] grupę inwalidzką, choruje przewlekle, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i jej dochodem jest renta wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym i dodatek mieszkaniowy, wynoszące łącznie [...] zł. miesięcznie. Organ podkreślił, że w analizie budżetu strony uwzględniono wydatki z tytułu; czynszu - [...] zł., opłat za energię elektryczną i gaz – [...] zł., opłat za telefon – [...] zł. i z tytułu ponoszenia bieżących wydatków – [...] zł. oraz 20 % kredytów na kwotę [...] zł. Ponadto uwzględnione zostały wydatki na środki czystości - [...] zł. i żywność - [...] zł. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 3 ust. 4 i art. 2 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślił, że zgodnie z art. 39 tej ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być w szczególności przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodał, że pomoc w formie zasiłku celowego przyznawana jest w ramach uznania administracyjnego, przy uwzględnieniu sytuacji świadczeniobiorcy i niezbędnych potrzeb bytowych oraz możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Dodał, że według art. 48 ust. 4 tej ustawy, pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt. 1 ustawy, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] w sprawie podwyższenia wysokości kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywiania, podwyższono kryterium dochodowe uprawniające osoby i rodziny do otrzymywania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania do wysokości 200% kryterium dochodowego. Natomiast z "Zasad przyznawania świadczeń w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. od dnia 1 marca 2010 r.", wynika, że można przyznać pomoc na posiłki osobie osiągającej dochód do 200%, o ile osoba ta nie jest w stanie sama go sobie zapewnić swoim staraniem np. poprzez nadmierne obciążenie budżetu domowego zaciągniętymi kredytami. Kryterium dochodowe dla osoby prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe wynosi 351 zł. W podsumowaniu organ odwoławczy wskazał, że po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy stwierdził, iż strona nie spełnia ustawowych kryteriów dochodowych do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego oraz pomocy w formie świadczenia w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Natomiast uzyskuje dochód pomiędzy ustawowym progiem 150% kryterium dochodowego a podwyższonym do 200% kryterium dochodowym. Podkreślił, że zgodnie z ustaloną w OPS polityką świadczeń uwzględniono obciążenie budżetu kredytami i pożyczkami w wysokości 20% tych zobowiązań. Ponadto wskazał, że od dochodu rodziny nie odlicza się kwot kredytów i pożyczek. Dodał, że OPS, gospodarując środkami własnymi gminy, jest uprawniony do ustalenia jednolitych kryteriów oceny sytuacji klientów ubiegających się o świadczenia pieniężne w ramach zadań własnych nieobowiązkowych. Wobec tego organ odwoławczy nie stwierdził przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji organu I instancji. W skardze wniesionej od powyższej decyzji B.P. przedstawiła swoją sytuację dochodową i zdrowotną oraz podniosła, że poprzez nadmierne obciążenie budżetu domowego zaciągniętymi kredytami, nie jest w stanie własnym staraniem zapewnić sobie posiłków. Ponadto wymieniła kwoty rat kredytowych na rzecz poszczególnych banków. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Następnie w piśmie z dnia [...] skarżąca ponownie przedstawiła swoją sytuację dochodową i zdrowotną, podkreślając, że kwoty kredytów przeznaczyła na zakup leków i żywności oraz na leczenie. Podniosła zarzut, że przeprowadzona przez organ analiza budżetu jest niepełna i ma charakter abstrakcyjny. W piśmie z dnia [...] skarżąca zawarła oświadczenie dotyczące zaciągniętych przez nią kredytów i wykaz stałych wydatków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. W wyniku przeprowadzenia kontroli w wyżej wskazanym zakresie, stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego wystąpiły podstawy do jej uchylenia. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego na zakup żywności w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W motywach decyzji wskazał, że skarżąca uzyskuje dochód w wysokości pomiędzy ustawowym progiem, wynoszącym 150 % kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( t.j. Dz.U. Nr 175 z 2009 r., poz.1362 ze zm.), a kryterium dochodowym podwyższonym na mocy § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] - do 200 % kryterium dochodowego. W związku z tymi ustaleniami podkreślił, że zgodnie z "Zasadami przyznawania świadczeń w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. od dnia 1 marca 2010 r.", można przyznać pomoc na posiłki osobie osiągającej dochód do 200%, o ile osoba ta nie jest w stanie sama go sobie zapewnić swoim staraniem np. poprzez nadmierne obciążenie budżetu domowego zaciągniętymi kredytami. W tym zakresie podniósł, że zgodnie z ustaloną w OPS polityką świadczeń uwzględniono obciążenie budżetu skarżącej kredytami i pożyczkami w wysokości 20% tych zobowiązań. Odnośnie powyższego wskazania organu odwoławczego, przede wszystkim stwierdzić zatem należało, że nie wynika z niego, z jakich przyczyn organ ten podniósł, że uwzględniono obciążenie budżetu skarżącej kredytami i pożyczkami w wysokości 20% tych zobowiązań, pomimo, że według decyzji organu I instancji – w analizie budżetu skarżącej uwzględniono spłatę kredytu – nie więcej niż 20 % jej dochodu. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy w sposób sprzeczny z ustaleniami organu I instancji wskazał, iż w ramach analizy wydatków skarżącej uwzględniono 20% jej zobowiązań, pomimo, że organ I instancji stwierdził, iż uwzględnił kwotę spłat kredytów skarżącej w kwocie nie wyższej niż 20 % jej dochodu. Jednocześnie organ odwoławczy pominął wskazanie przyczyn wystąpienia w motywach obu decyzji powyższej rozbieżności i nie wyjaśnił nawet, czy w tej kwestii zmienił stwierdzenia organu I instancji, a jeśli tak, to na jakiej podstawie. W ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przede wszystkim podnieść jednak należało, że organ odwoławczy nie wskazał, na jakiej podstawie w rozpoznawanej sprawie zostało uwzględnione – jak to określił w motywach decyzji - obciążenie budżetu skarżącej kredytami i pożyczkami w wysokości 20% tych zobowiązań. Pomimo, że to stwierdzenie ma podstawowe znaczenie dla uargumentowania rozstrzygnięcia, organ odwoławczy całkowicie pominął wskazanie przyczyn uwzględnienia w analizie wydatków skarżącej, wyżej wymienionej części jej zobowiązań. W tym zakresie podniósł bowiem tylko, że jest to zgodne "z ustaloną w OPS polityką świadczeń". Powyższe pominięcie organu odwoławczego – dotyczące kwestii o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia – stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji, wyrażonej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że jednocześnie organ wskazał, iż zgodnie z "Zasadami przyznawania świadczeń w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. od dnia 1 marca 2010 r.", można przyznać pomoc na posiłki osobie osiągającej dochód do 200%, o ile osoba ta nie jest w stanie sama go sobie zapewnić swoim staraniem np. poprzez nadmierne obciążenie budżetu domowego zaciągniętymi kredytami. Z cytowanego stwierdzenia organu odwoławczego nie wynika, że przy analizie wydatków wyżej określonej osoby, uwzględnieniu podlega tylko część obciążeń z tytułu zaciągniętych kredytów, tym bardziej nie sposób wywieść z niego, jaka to miałaby być część tych zobowiązań. Wręcz przeciwnie – według treści tego stwierdzenia, organ jest zobowiązany do uwzględnienia całokształtu obciążeń budżetu domowego z tytułu kredytów, skoro ma przeprowadzić ocenę, czy występuje sytuacja, w której wnioskodawca – z powodu nadmiernych obciążeń budżetu domowego zaciągniętymi kredytami - nie jest w stanie zapewnić sobie posiłków własnym staraniem. Ponadto organ odwoławczy, wskazując w motywach rozstrzygnięcia, że w ramach analizy budżetu skarżącej uwzględnił kwotę [...] zł. z przeznaczeniem na żywność, nie zawarł żadnych ustaleń w zakresie tego, czy przy określeniu powyższej kwoty, uwzględnione zostały potrzeby żywieniowe skarżącej wynikające z jej stanu zdrowia. Jest to szczególnie istotne pominięcie z uwagi na to, że jednocześnie organ ustalił, iż skarżąca jest osobą przewlekle chorą, a z zawartej w aktach aktualizacji wywiadu wynika, że choruje m.in. na [...]. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że z powyższych powodów nie sposób przyjąć, iż cytowany wywód organu odwoławczego – niepełny i zawierający nieścisłości – stanowi prawidłowe uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia. W związku z tym doszło również do naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który określa warunki, jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji. W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania. Nie ulega również wątpliwości, że wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dotyczyło przecież podstaw rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Wobec tego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji uwzględni przedstawione wyżej zarzuty w zakresie pominięcia wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, istotnych ustaleń oraz argumentów w sprawie.