IV SA/Gl 555/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Protokolant: stażysta Agnieszka Zygmunt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2005 r. sprawy ze skargi Z.G. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] nr [...]; 2/ określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ż. przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w Ż., na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b i art. 37 k ust. 1 pkt 2 oraz art. 37 l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 6, poz. 56 z późn. zmianami), po rozpatrzeniu wniosku Z.G. z dnia [...], orzeczono o odmowie przyznania z tym dniem na jej rzecz prawa do świadczenia przedemerytalnego. Organ administracyjny ustalił, iż Z.G. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ż. w dniu [...] wnioskując o przyznanie jej prawa do świadczenia przedemerytalnego i z tym dniem postanowieniem nr [...] zawieszono z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania jej świadczenia przedemerytalnego oraz zasiłku przedemerytalnego na okres 30 dni, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia okresu zatrudnienia jej w Spółdzielni A od [...] do [...] ([...] rok [...] miesiące i [...] dni). Następne decyzją z dnia [...] nr [...] przyznano jej status osoby bezrobotnej i z dniem [...] prawo do zasiłku dla bezrobotnych oraz nie przyznano prawa do zasiłku przedemerytalnego. Podstawą odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego było nie zaliczenie jej do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego okresu zatrudnienia [...] rok [...] miesiące i [...] dni w Spółdzielni A udokumentowanego zeznaniami świadków. W konsekwencji udokumentowanie okresu uprawniający do zasiłku przedemerytalnego wynoszącego tylko [...] lat [...] miesiące i [...] dni, a nie wymaganego przepisami ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - 30 lat. Następnie w oparciu o decyzję z dnia [...] nr [...] z dniem [...] Z.G. wyczerpała okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych. W dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, tj. w dniu [...] Z.G. powoływała się na nową okoliczność posiadania zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym (akta administracyjne karta – 61), co łącznie wskazuje na 30 letni okres uprawniający do emerytury i tym samym spełnienie warunków do nabycia przez nią prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie odniesiono się do uzasadnienia jej wniosku, ale wskazano, iż w dacie rejestracji, czyli w dniu [...] Z.G. nie spełniała wówczas obowiązujących warunków do przyznania świadczenia przedemerytalnego i z tego powodu nie ma prawa do otrzymania tego świadczenia w oparciu o nowe przepisy obowiązujące od dnia 1 stycznia 2002 r. Nadto, w dniu złożenia wniosku Z.G. pobierała zasiłek dla bezrobotnych, a przepisy znowelizowanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązującej od dnia 1 stycznia 2002 r. uniemożliwiają przejście z zasiłku dla bezrobotnych na świadczenie przedemerytalne. W odwołaniu Z.G. wniosła o przyznanie świadczenia przedemerytalnego i zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od [...] do dnia [...] do okresu uprawniającego do tego świadczenia oraz załączyła kserokopię stosownych dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37 k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwianiu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. nr 154, poz. 1793), zwanej dalej w skrócie ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r., po rozpatrzeniu odwołania Z.G., Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając przedstawione w niej ustalenia i wnioski. W skardze, oznaczonej jako "odwołanie" złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca powtórzyła argumentację przytoczoną w odwołaniu i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Akcentowała, iż brak zaliczenia do okresu uprawniającego do świadczenia przedemerytalnego jej pracy w Spółdzielni A udokumentowanego zeznaniami świadków z powodu zniszczenia archiwum tego zakładu spowodował poszukiwanie przez nią innych okresów jej zatrudnienia oraz uzupełnienie go okresem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w celu nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, wówczas gdy obowiązywały już znowelizowane przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zdaniem Wojewody, przepisem art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. ustawodawca nałożył na organy administracyjne obowiązek stosowania do osób zarejestrowanych w powiatowych urzędach pracy przed dniem 1 stycznia 2002 r. przepisy obowiązujące do dnia 31 grudnia 2001. Zatem, skoro skarżąca zarejestrowała się przed dniem 1 stycznia 2002 r. to jej uprawnienia do świadczenia przedemerytalnego podlegają ocenie na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2001 r. Zgodnie z ich ówczesnym brzmieniem skarżąca nie spełniała warunków uprawniających do przyznania świadczenia przedemerytalnego, bowiem w dniu rejestracji udokumentowała okres uprawniający do emerytury wynoszący tylko[...] lat [...] miesiące i [...] dni przy wymaganym 35 lat oraz miała ukończone [...] lat życia, gdy wymagane było 58 lat. Postanowieniem tut. Sądu z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 1821/02 zawieszono postępowanie sądowe w rozpatrywanej sprawie do czasu zbadania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. z Konstytucją RP, a następnie podjęto je postanowieniem z dnia 4 lipca 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 1821/02. Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż mimo, że skarga została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm./, to jednak podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "ustawą p.p.s.a."/. Konsekwencja taka wynika z przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm./, który stanowi, że "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W drugiej kolejności należy zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2005 r. sygn. akt K 19/02 (publ. Dz. U. nr 59, poz. 517), orzekł m.in., iż art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. w punkcie 1 w części, w jakiej zawiera zwrot "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i", wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniły warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, lecz nie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji nie objęło swoim zakresem w sposób bezpośredni sytuacji takich osób, jak skarżąca, koncentrując się na tych bezrobotnych, którzy przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. spełniali warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium według zasad obowiązujących do dnia 31 grudnia 2001 r. W oparciu o zasadę racjonalnego działania ustawodawcy należy wskazać, że o ile ustawodawca dla tej grupy osób nie przyjął unormowania, że mają do niej zastosowanie dotychczasowe zasady nabywania prawa do świadczenia przedemerytalnego, to tym samym otworzył możliwość nabywania tego prawa na podstawie zmienionych przepisów o świadczeniach przedemerytalnych. Trzeba tu zaakcentować, iż ustawa z dnia 17 grudnia 2001 r. nie zawierała przepisów przejściowych. W związku z powyższym należy odwołać się do ogólnych reguł intertemporalnych i stwierdzić, że podstawową regułą jest zasada, że sprawa podlega rozpoznaniu według przepisów, które obowiązują w chwili rozpoznawania sprawy, chyba że co innego wynika z przepisu prawa albo z natury stosunku prawnego, który jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Sprawa o uzyskanie świadczenia przedemerytalnego nie jest tego rodzaju, że z samej jej istoty wynika konieczność stosowania przepisów poprzednio obowiązujących według daty zarejestrowania się w urzędzie pracy albo innego zdarzenia. Wręcz przeciwnie z istoty tego stosunku prawnego wynika, że jest dopuszczalne stosowanie nowych rozwiązań, zwłaszcza jeżeli są one korzystniejsze dla osób, które nie spełniały poprzednio określonych warunków do nabycia tych świadczeń. Zgodnie bowiem z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 904/05 i wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 lipca 2004 r. sygn. akt 2 II SA 3583/03), jak i w doktrynie, brak przepisów przejściowych oznacza przyjęcie przez ustawodawcę zasady bezpośredniego działania nowych regulacji. Skoro zatem przepisy prawa nic wskazują nic innego, należy przyjąć, że do osób zarejestrowanych w powiatowym urzędzie pracy przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r., które nie spełniały wówczas obowiązujących warunków do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, stosuje się przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. Przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa i prowadziłoby do nierównego traktowania bezrobotnych pobierających zasiłek i spełniających takie same warunki materialnoprawne w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa do tego świadczenia, tylko ze względu na datę ich rejestracji jako bezrobotnych w powiatowym urzędzie pracy. Samo brzmienie przepisu art. 371 ust. 1 nie wskazuje, że w przepisie tym chodzi, o spełnienie warunków obowiązujących w dniu rejestracji. Zawarte w nim sformułowanie "osoba, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji" oznacza, że w dacie rozpoznawania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego, należy ocenić, czy strona spełnia aktualnie obowiązujące warunki do nabycia tego prawa (warunki obowiązujące w dacie orzekania), w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Inaczej mówiąc, organ ma ocenić czy nowo określone warunki do nabycia prawa, o których mowa w art. 37k w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. są spełniane w dniu rejestracji. Zwrócić ponadto należy uwagę, że w powołanym wyroku z dnia 30 marca 2005 r. sygn. akt K 19/02, Trybunał Konstytucyjny położył główny nacisk na spełnianie warunków do otrzymania określonych świadczeń, nie zaś na akt ich rejestracji w odpowiednim czasie. W tym miejscu należy odwołać się do treści przepisów art. 37k, jak i art. 371 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w nowym brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 17 grudnia 2001 r., która wskazuje, iż prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy nie wskazując jaki to ma być dzień, czy przed dniem 31 grudnia 2001 r., czy też po tym dniu. Reasumując, należy przyjąć, że do osób zarejestrowanych w powiatowym urzędzie pracy przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia. 2001r., które nie spełniały warunków do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego mają zastosowanie przepisy art. 37k-371 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu tych przepisów po wejściu w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r., z tym że warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, o których mowa w art. 37k w nowym brzmieniu muszą być spełnione na dzień rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Wskazać ponadto należy, że takie rozumienie przepisu oddala skutecznie zarzut różnicowania sytuacji prawnej bezrobotnych w zakresie uzyskiwania świadczenia przedemerytalnego z punktu widzenia daty ich rejestracji. Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny, który miał miejsce w rozpatrywanej sprawie, organy administracyjne obu instancji dokonały odmiennej analizy przepisów, odmawiając skarżącej przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Ustaliły mianowicie, iż skarżąca zarejestrowała się w dniu [...] i w tym dniu nie spełniała warunków wymienionych w art. 37 k ust. 1 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w jej brzmieniu do 31 grudnia 2001 r. W konsekwencji nie osiągnęła co najmniej 55 lat życia w roku kalendarzowym, w którym rozwiązany został z nią stosunek pracy, gdyż ukończyła [...] lat, a do dnia rozwiązania stosunku pracy osiągnęła okres uprawniający do emerytury krótszy niż 35 lat (miała [...] lat [...] miesiące i [...] dni). Tym samym nie zajęły stanowiska wobec nowych okoliczności faktycznych powołanych przez skarżącą we wniosku z dnia [...] o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Na to uchybienie organów administracyjnych orzekających w sprawie nie miała wpływu okoliczność, iż w dacie złożenia tego wniosku skarżąca pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Powołany wniosek powinien być rozpatrzony jako odrębna sprawa administracyjna w trybie zwykłym, a świadczenie przedemerytalne mogło być przyznanie od następnego dnia po złożeniu wniosku i dokumentów niezbędnych do wykazania tych uprawnień z art. 37l ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. (patrz: uzasadnienie do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2002 r. sygn. akt OPS 14/01 - str. 5 akapit 2, publikacja ONSA 2002/4/133 i Lex 56653). Z wyżej przytoczonych względów skarga jest zasadna, gdyż organy administracyjne obu instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji nie przedstawiły jakichkolwiek powodów, które wykluczałyby skarżącą z kręgu osób spełniających warunki wymagane do przyznania świadczenia przedemerytalnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. Reasumując przedstawione rozważania stwierdzić należy, iż błędna interpretacja art. 37k ust. 1 pkt 2 i art. 37l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu miała wpływ na wynik rozstrzygnięć podjętych w rozpatrywanej sprawie przez organy administracyjne obu instancji. W tym stanie rzeczy zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego biegu sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku, a w oparciu o art. 200 w związku z art. 210 ustawy p.p.s.a. nie zawarł rozstrzygnięcia dotyczącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.