IV SA/Gl 556/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych oddala skargę. W. B. we wniosku złożonym w dniu [...]r. domagał się przyznania mu zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i lit. b oraz art. 150a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ) w związku z art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. Nr 6 poz. 56 z 2001 r.) Prezydent Miasta B. odmówił W. B. przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organ powołał się na treść art. 37j ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jej brzmieniu na dzień 31 grudnia 2001 r. i porównawszy zawarte tam warunki wymagane przez ustawodawcę do uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego uznał, iż wnioskodawca nie spełnia żadnego z nich. Ze stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania administracyjnego wynikało bowiem, iż W. B. w dniu [...] czerwca 2003 r. zarejestrowany został w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku, który wypłacany był wnioskodawcy, aż do wyczerpania okresu pobierana. Wnioskodawca posiadał łączny staż pracy o długości [...] lata [...] miesiąc i [...] dzień, a ostatni stosunek pracy, w ramach którego zatrudniony był jako [...] ustał w wyniku rozwiązania przez pracodawcę umowy o pracę z zachowaniem ustawowego terminu wypowiedzenia, w dniu [...] maja 2003 r. W odwołaniu skierowanym do Wojewody [...] W. B. powołał się na zamieszczone w prasie stanowisko przedstawiciela ZUS w C., z którego wynikać miało, iż mężczyzna o 25 – to letnim stażu pracy, a w tym 15 – to letnim okresie zatrudnienia w warunkach szczególnych, który nie przystąpił do funduszy emerytalnych, spełnia warunki do przejścia na wcześniejszą emeryturę, a osoby które przed dniem 1 czerwca 2004 r. nabyły prawo do świadczenia lub zasiłków przedemerytalnych mogą wystąpić o przyznanie tego prawa w okresie od 1 listopada 2005 r. do 28 lutego 2006 r. W odwołaniu zamieszczone zostało zestawienie okresów zatrudnienia dowodzące, iż staż pracy odwołującego przekracza lat [...], w tym 15 lat w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. W zestawieniu tym ujęto również okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych od [...] czerwca 2003 r. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...]r. działając na podstawie art. 150a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B.. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego sprawy organ odwoławczy uznał, iż odwołujący nie spełniał do dnia 12 stycznia 2002 r. warunków do nabycia zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. Nr 6 poz. 56 z 2001 r.), gdyż był w tym okresie osobą zatrudnioną. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 1 pkt 2 cyt. aktu prawnego w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2001 r. bezrobotny oznacza osobę nie zatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze pracy obowiązującym w danym zawodzie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. B. ponowił swoją argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji I instancji. Dodatkowo wskazał, iż był osobą bezrobotną przez [...] dni [...] 1997 r. co uprawnia go do uzyskania świadczeń na mocy art. 150a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowane w toku postępowania stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne badają czy wydawane przez te organy akty prawne nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Rozpoznając skargę wniesioną przez W. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie nie tylko wobec bezzasadności zarzutów skarżącego ale także ze względu na brak mających wpływ na wynik sprawy uchybień, które po myśli art. 134 p.p.s.a. sąd winien brać pod uwagę z urzędu. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało bowiem w zgodności z obowiązującymi przepisami prawa tak materialnego jak i procesowego. W związku z faktem, iż przepis art. 150a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ) odsyła w swej treści do nieobowiązującej już w chwili orzekania w sprawie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jej brzmieniu na dzień 31 grudnia 2001 r., istotnym wydaje się dokonanie historycznej analizy treści tej ustawy, a w szczególności tych norm w niej zawartych, które pozostają w związku z regulacją objętą przepisem art. 150a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Instytucja zasiłku przedemerytalnego wprowadzona została w życie nowelizacją z dnia 6 grudnia 1996 r. zawartą w ustawie o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 147 poz. 687 ). Materialnoprawne przesłanki, od których spełnienia uzależnił ustawodawca przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego określał art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepis ten wymagał dla uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego spełnienia warunków do uzyskania statusu bezrobotnego z prawem do zasiłku, posiadania okresu uprawniającego do emerytury, jeżeli okres uprawniający do zasiłku wynosił 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Zgodnie z treścią art. 37j ust. 1a okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, były uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Natomiast przepis art. 37l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jego brzmieniu do 31 grudnia 2001 roku określał, iż do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zaliczało się okres aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych lub odpowiednio zasiłku przedemerytalnego. Nowelą z dnia 17 grudnia 2001 roku zawartą w ustawie o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół ( Dz. U. z 2001 r. Nr 154 poz. 1793 ) zlikwidowano instytucję zasiłku przedemerytalnego pozostawiając, na mocy art. 11 ust. 2 wskazanej noweli, możliwość skorzystania w dalszym ciągu z instytucji zasiłków przedemerytalnych w przypadkach zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 2002 roku i spełnienia warunków do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. W następstwie wydania kolejnej nowelizacji dotyczącej przepisów regulujących sytuację prawną osób bezrobotnych ustawodawca przedłużył dodatkowo możliwość skorzystania z instytucji zasiłku przedemerytalnego. Na mocy bowiem art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 roku o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty ( Dz. U. z 2003 r. Nr 6 poz. 65 ), prawo do zasiłku przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r., przysługiwało bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki do ich nabycia. Oznaczało to, iż podmioty, które posiadały status bezrobotnego z prawem do zasiłku w okresie do 31 grudnia 2001 r. oraz określonej w treści art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu staż pacy, mogły wystąpić z wnioskiem o przyznanie im prawa do zasiłku przedemerytalnego. Jest oczywiste, iż w chwili składania takiego wniosku musiały również spełniać wymagania do przyznania im statusu osoby bezrobotnej, bowiem wyłącznie tym podmiotom ustawa przyznawała prawo korzystania ze świadczeń objętych jej regulacją. W obu nowelach nie odniesiono się jednak do uprawnienia jakie posiadały osoby bezrobotne, pobierające zasiłek dla bezrobotnych przed 31 grudnia 2001 r., a których sytuacja, w związku z treścią art. 37l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r. mogła być oceniana jako ekspektatywa prawa do zasiłku przedemerytalnego. Realizacja tego prawa zależna była bowiem wyłącznie od upływu ściśle określonego czasu, w którym podmioty te pobierały przyznany im zasiłek dla bezrobotnych. Regulację taką ustawodawca wprowadził dopiero nowelizacją z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucja rynku pracy oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 164 poz. 1366 dodając do tego aktu prawnego przepis art. 150a. Utrata prawa do osłony socjalnej w postaci zasiłku przedemerytalnego na skutek jego likwidacji, pozbawiająca liczną grupę osób zwolnionych z pracy bez środków do życia mogłaby być uznana za naruszenie zasady ochrony zaufania. Zatem, by nie naruszać zasad demokratycznego państwa, poprzez art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 17 grudnia 2001 r. i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty ( Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65 ), a także poprzez wprowadzenie do ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy cyt. wyżej przepisu art. 150a, ustawodawca zdecydował się na respektowanie ochrony praw nabytych w stosunku do tych osób, które spełniały warunki wymagane do nabycia zasiłku przedemerytalnego w okresie do 12 stycznia 2002 roku. W ten sposób obowiązujące przepisy dawały podmiotom tym gwarancję otrzymania osłony socjalnej do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych. Przepis art. 150a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy adresowany został do ściśle określonego kręgu podmiotów, a to do osób, które spełniły pod rządem obowiązywania art. 37j ust. 1 przy uwzględnieniu art. 37l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jej brzmieniu na dzień 31 grudnia 2001 r. łącznie wszystkie przesłanki materialnoprawne wymagane w tych przepisach, a w konsekwencji miałyby pełne prawo skorzystać z prawa do zasiłku przedemerytalnego, gdyby złożyły wniosek w czasie obowiązywania wskazanych norm prawnych. Sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa byłoby uzależnianie prawa do zasiłku przedemerytalnego wyłącznie od daty złożenia wniosku, a nie od faktu spełnienia warunków do jego przyznania w czasie, gdy prawo świadczenie to przewidywało. Rozumując a contrario trzeba stwierdzić, iż przepis art. 150a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie dotyczy natomiast tych podmiotów, które warunki do nabycia zasiłku przedemerytalnego spełniły po 12 stycznia 2002 r., a więc w czasie, gdy ta instytucja prawna została przez ustawodawcę zlikwidowana. Z ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym wynika, iż skarżący pozostawał w zatrudnieniu do dnia [...] maja 2003 r. uzyskując łączny staż pracy o długości [...] lat [...] miesięcy i [...] dni, a żadne ze złożonych przez niego świadectw pracy nie wykazywało zatrudnienia w szczególnych warunkach. Oceniając przeto sytuację skarżącego poprzez pryzmat ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2001 r., mimo, iż skarżący w chwili składania swego wniosku uznany został za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku, należy podzielić pogląd Wojewody [...] i przyznać, iż skarżący nie spełniał przesłanek wymaganych przez ustawodawcę dla uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Do takiego osądu prowadzi przede wszystkim analiza treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ze szczególnym uwzględnieniem lit.c ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2001 roku Nr 6 poz. 56 z późn. zm.), która konsekwentnie nie pozwala na ustalenia inne, niż dokonane zostały w treści zaskarżonej decyzji. W przepisie tym ustawodawca zdefiniował osoby, którym na zasadach wskazanych w cytowanej ustawie przysługują świadczenia z Funduszu Pracy z tytułu pozostawania bez pracy. Ustawodawca nie przyznał w tym zakresie organom administracji publicznej kompetencji pozwalających na dokonywanie oceny opartej o przesłanki uznaniowe. Jednoznaczne brzmienie wskazanego przepisu traktuje jako jedną z przesłanek eliminujących z grona osób bezrobotnych, a w konsekwencji z grona osób, którym przysługują świadczenia wynikające z ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, pozostawanie w stosunku pracy. Skoro więc skarżący nie mógł zostać zarejestrowany jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku w okresie do [...]maja 2003 r., gdyż pozostawał w tym okresie w zatrudnieniu, nie spełniał jednej z podstawowych przesłanek do nabycia zasiłku przedemerytalnego w okresie do dnia 12 stycznia 2002 roku. Uzyskanie takiego statusu dopiero w czerwcu 2003 r. wyłącza go z kręgu podmiotów objętych treścią art. 150a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odnosząc się do pozostałych przesłanek materialnoprawnych wymaganych dla uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego zauważa się, iż także w tym zakresie skarżący nie kwalifikuje się do grona uprawnionych. Na dzień 31 grudnia 2001 r. posiadał on bowiem staż pracy zdecydowanie krótszy, niż wymagany w treści przywołanego wyżej art. 37j ust. 1 ustawy. W tym miejscu odnosząc się do twierdzeń skarżącego dotyczących jego kilku przerw w zatrudnieniu, w których, według jego oświadczeń miał uzyskać status bezrobotnego, trzeba zauważyć, iż dotyczyć to miało lat 1997 i wcześniejszych. Tym samym okres stażu pracy skarżącego był jeszcze krótszy i całkowicie nieodpowiadający wymogom wynikającym z treści art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Bezspornie można też stwierdzić, iż skarżący nie należy do grupy podmiotów, które pod rządem ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, należały do adresatów normy opisanej w treści art. 37j ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w ich brzmieniu do dnia 31 grudnia 2001 r., a do których obecnie ma zastosowanie przepis art. 150 a ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jak zauważa się bowiem wyżej, nie pobierał on zasiłku dla bezrobotnych, aż do dnia [...] czerwca 2003 r. Konkludując, należy przeto uznać, iż wobec uzyskania przez skarżącego statusu bezrobotnego z prawem do zasiłku dopiero od dnia [...] czerwca 2003 roku, a także ze względu na fakt posiadania przez niego krótszego niż 35 letni staż pracy w dniu 31 grudnia 2001 r., prawidłowo odmówiono mu przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa jednak, iż wniosek skarżącego nie dotyczył wyłącznie uprawnień w postaci zasiłku przedemerytalnego, a obejmował również żądanie przyznania mu prawa do świadczenia przedemerytalnego. W tym zakresie organ nie wypowiedział się, a decyzja Prezydenta Miasta B. utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] zawierała wyłącznie rozstrzygnięcie w zakresie zasiłku przedemerytalnego. Kwestia ta zatem wymaga właściwego działania ze strony organów, a wszelkie rozważania ze strony Sądu uznane byłyby tu za przedwczesne. Mając na względzie, iż poddana kontroli sądowoadministracyjnej decyzja zawierająca rozstrzygnięcie części wniosku skarżącego w zakresie żądania przyznania mu zasiłku przedemerytalnego nie budzi wątpliwości co do zgodności z obowiązującym prawem, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.