IV SA/Gl 557/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 37 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał E. W. od 1 stycznia 2015 r. do 30 kwietnia 2016 r. zasiłek stały w wysokości 529 zł. miesięcznie. W uzasadnieniu tej decyzji przywołał wpierw przepisy ustawy o pomocy społecznej normujące zasady przyznawania zasiłku stałego jak również opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne finansowane ze źródeł pomocy społecznej. Z decyzją tą nie zgodził się E. W., który wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu tym wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i podniósł, że w dniu 13 marca 2014 r. złożył wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Pierwotne orzeczenie wypowiadającego się w tym zakresie organu stwierdziło u niego lekki stopień niepełnosprawności. W następstwie odwołania oraz pozwu do Sądu Rejonowego w C. wyrokiem z dnia [...] r. został u niego ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, datujący się od 13 marca 2014 r. do 30 kwietnia 2016 r. W tej sytuacji zdaniem skarżącego zasiłek stały powinien zostać mu przyznany od miesiąca ustalenia umiarkowanego stopnia niepełnosprawności czyli od marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia przybliżono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odniosło się do wniesionego odwołania. Przywołując stan normatywny organ odwoławczy zaakcentował, że świadczenia z pomocy społecznej przyznawane są od miesiąca złożenia wniosku, skoro strona złożyła wniosek w dniu 27 stycznia 2015 r. to przedmiotowe świadczenie przyznane zostało jej od miesiąca, w którym taki wniosek złożyła do organu pomocy społecznej. Jednocześnie podkreślono, że strona mogłaby otrzymać zasiłek stały od marca 2014 r. jednakże winna była wraz z wnioskiem o ustalenie stopnia niepełnosprawności złożyć wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł E. W. W skardze tej wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia jak również podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i domaga się przyznania zasiłku stałego od marca 2014 r. Podkreślił, że to nie z jego winy tak długo trwało postępowanie dotyczące ustalenia stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 134 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że sąd administracyjny uwzględnia wniesioną skargę z powodu naruszenia przepisów postępowanie, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z takiej treści przepisu wynika, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego będzie stanowiło podstawę uwzględnienia wniesionej skargi, a jedynie takie, które będzie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które będzie rzutowało na końcowy wynik sprawy będzie dawało podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie wzbudza żadnych kontrowersji, ponieważ podstawowe jego elementy nie są kwestionowane przez skarżącego jak również przez wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący w dniu 27 stycznia 2015 r. złożył formalny wniosek o przyznanie zasiłku stałego i dołączył do niego wyrok Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. zaliczający go do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności począwszy od dnia 13 marca 2014 r. W następstwie złożonego wniosku organy obu instancji przyznały skarżącemu zasiłek stały w pełnej wysokości począwszy od stycznia 2015 r. do kwietnia 2016 r. Przywołane ustalenia faktyczne nie są w sprawie sporne, natomiast skarżący oczekuje od organów administracji przyznania zasiłku stałego począwszy od dnia ustalenia u niego umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, czyli od 13 marca 2014 r. Zatem skarżący domaga się przyznania mu tego świadczenia począwszy od dnia złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności do uprawnionych do orzekania w tym zakresie organów administracji publicznej i argumentuje, że nie miał wpływu na tak długie prowadzenie postępowania i na konieczność wniesienia pozwu do sądu powszechnego. W świetle przywołanego stanu faktycznego i czytelnie skonkretyzowanego żądania skarżącego należy odnieść się do obowiązujących unormowań prawnych. Stosownie do postanowień art. 37 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z kolei po myśli art. 106 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Z przywołanych powyżej przepisów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że prawo do zasiłku stałego przysługuje osobie, która spełnia kumulatywnie dwa wymogi, a mianowicie jest osobą całkowicie niezdolną do pracy z powodu wieku lub niezdolności do pracy oraz dochód takiej osoby musi być niższy niż kryterium dochodowe przewidziane dla osoby samotnie gospodarującej. Osobą całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W świetle przywołanego stanu normatywnego odnoszącego się do wymogów jakie należy spełnić ubiegając się o zasiłek stały przyjdzie stwierdzić, że w przypadku skarżącego wymogi te zostały spełnione, ponieważ legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jak również nie dysponuje żadnym własnym dochodem. Na marginesie można zauważyć, że organy administracji obu instancji nie kwestionują tego faktu, a potwierdzeniem tego jest przyznanie skarżącemu przedmiotowego zasiłku. Spornym w rozpoznawanej sprawie jest inne zagadnienie, a mianowicie, od którego miesiąca skarżącemu przedmiotowe świadczenie przysługuje. Skarżący utrzymuje, że od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, czyli od 13 marca 2014 r., natomiast organy administracji obu instancji opowiedziały się za odmiennym stanowiskiem i przyznały skarżącemu przedmiotowe świadczenie od stycznia 2015 r., czyli od miesiąca złożenia formalnego wniosku o przyznanie zasiłku stałego. Skarżący dopomina się o przyznanie wskazanego świadczenia od marca 2014 r. z tego powodu, że w jego ocenie w miesiącu tym złożył wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności i od tego dnia ustalony został u niego stopień uprawniający go do skutecznego ubiegania się o jego przyznanie. Nadto podnosi, że nie ponosi winy za tak długie prowadzenia postępowania w tym zakresie i nie może z tego powodu ponosić negatywnych konsekwencji, którymi w tej sprawie jest przyznanie świadczenia dopiero od stycznia 2015 r. Z kolei organy administracji obu instancji opowiedziały się za literalnym ujęciem przywołanego powyżej art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W tym miejscu przyjdzie odnieść się do treści wskazanego unormowania. Literalne jego brzmienie jest czytelne, ponieważ stanowi się w nim, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Odczytanie tego przepisu wprost nie daje odpowiedzi na szereg rodzących się pytań, zatem przepis ten wymaga pogłębionej interpretacji. W pierwszej kolejności przyjdzie dostrzec, że świadczenia z pomocy społecznej mogą być świadczeniami jednorazowymi, okresowymi bądź przyznawanymi na dłuższy czas. W przypadku świadczeń okresowych mogą zaistnieć sytuacje, kiedy osoba po zamknięciu okresu pobierania jednego świadczenia uruchamia procedurę związaną z nabyciem świadczenia na kolejny okres. Z tego typu sytuacją można zetknąć się wówczas, gdy osoba pobierała zasiłek stały z uwagi na niepełnosprawność i utraciła to świadczenie z uwagi na upływ czasu na jaki legitymowała się uprawniającym do uzyskania danego zasiłku stopniem niepełnosprawności i ponownie ubiega się o jego przyznanie. Innymi słowy osoba taka występuje o kontynuację takiego świadczenia. Przyjdzie dostrzec, że sytuacja osoby ubiegającej się o zasiłek stały w obu wyodrębnionych przypadkach będzie odmienna, gdyż w odniesieniu do pierwszej sytuacji istotnym będzie miesiąc złożenia wniosku do organu administracji, to w drugim przypadku jak się akcentuje w orzecznictwie sądów administracyjnych istotnym będzie to, czy wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności będzie złożony w okresie pobierania dotychczasowego świadczenia względnie będzie związany z nim przyczynowo-skutkowo. W tego typu przypadkach uznaje się, że jest to kontynuacja dotychczasowego świadczenia i wiążący jest pierwszy wniosek o jego przyznanie. W kontekście brzmienia tego przepisu odnieść należy się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 października 2015 r. (sygn. akt SK 19/14), w którym to Trybunał orzekł, że art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, 693, 1240 i 1310) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku stałego osobie całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i niemającej innych środków utrzymania, prawo do zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek, jest niezgodny z art. 67 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że przepis ten w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą z upływem 31 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu do tego wyroku Trybunał wskazał, że art. 67 ust. 2 Konstytucji RP nie określa bezpośrednio wysokości, charakteru, przesłanek ani trybu przyznawania świadczeń gwarantujących prawo do pomocy społecznej. Elementy te muszą być jednak ukształtowane w taki sposób, by osoba niezdolna do pracy i pozostająca bez środków do życia mogła nabyć świadczenia wchodzące w zakres tego prawa. W przypadku zasiłku stałego przesłanki jego nabycia (niepełnosprawność uniemożliwiająca pracę oraz brak dochodów) zostały określone prawidłowo. Nieprawidłowo skonstruowano jednak tryb nabycia tych świadczeń - sposób jego ukształtowania sprawia, że może upłynąć długi okres od spełnienia przesłanek (niepełnosprawność i brak dochodu) do czasu realizacji prawa. Przyjmując, że świadczenia z pomocy społecznej przysługują po spełnieniu przesłanek, należy je przyznawać od chwili ich wystąpienia. W niniejszej sprawie, jeżeli osoba wystąpiła o stwierdzenie niepełnosprawności, a następnie ze względu na tę niepełnosprawność, powodującą brak środków utrzymania, występuje o zasiłek stały, świadczenie to powinno zostać jej przyznane od dnia stwierdzenia niepełnosprawności uniemożliwiającej podjęcie pracy (po stwierdzeniu, że ta niepełnosprawność jest źródłem braku dochodu). Przyznanie zasiłku stałego z datą późniejszą byłoby możliwe, gdyby organ stwierdził, że wystąpienie niepełnosprawności nie od razu łączyło się z brakiem środków utrzymania, a tylko z utratą dochodu z pracy. Przywołanie tezy i uzasadnienia powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego posiada istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie z dwóch powodów. Po pierwsze Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przedmiotowy przepis traci swoją moc z dniem 31 grudnia 2016 r., a to oznacza, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organy administracji, jak również w momencie dokonywania oceny kwestionowanej decyzji przez tutejszy Sąd przepis ten uznany został za obowiązujący i wywołujący prawem przewidziane skutki. Trybunał Konstytucyjny uznał niekonstytucyjność art. 106 ust. 3 we wskazanym zakresie, jednakże korzystając z uprawnień wynikających z postanowień art. 190 ust. 3 Konstytucji RP przewidział inny termin utraty jego mocy obowiązującej. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny korzystał z uprawnienia mającego zakotwiczenie w przepisie Konstytucji RP, a to oznacza, że wskazując datę 31 grudnia 2016 r. orzekł, że do tego dnia organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne obowiązane są ten przepis stosować. W tej sytuacji skład orzekający w niniejszej sprawie jako wzorzec kontroli uznał treść art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w obecnie obowiązującej treści. Drugim powodem znaczenia przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest zamieszczone w nim stwierdzenie, że w kontekście art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej będącego przedmiotem oceny przyznanie zasiłku stałego z datą późniejszą byłoby możliwe, gdyby organ stwierdził, że wystąpienie niepełnosprawności nie od razu łączyło się z brakiem środków utrzymania, a tylko z utratą dochodu z pracy. Zatem Trybunał Konstytucyjny nie łączył w sposób bezwarunkowy daty orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z przyznaniem zasiłku stałego, lecz widział konieczność dokonania jeszcze indywidualizacji sytuacji danej osoby i dopiero podjęcie rozstrzygnięcia. W świetle przedstawionego stanu normatywnego oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego przyjdzie stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Stanowisko takie wynika z tego, że jak wynika z akt administracyjnych skarżący wniosek o przyznanie zasiłku stałego po raz pierwszy złożył w dniu 27 stycznia 2015 r., zatem tak jak uczyniły to organy administracji obu instancji świadczenie w formie zasiłku stałego przysługiwało mu począwszy od stycznia 2015 r. Skład orzekający wyszedł poza ramy tego postępowania i dokonał oceny dostępnych pism skarżącego pod kątem ewentualnego wcześniejszego złożenia wniosku o przedmiotowe świadczenie. Przedmiotowa analiza nie dała rezultatu pozytywnego, ponieważ pisma skarżącego jak również pisma organów administracji nie zawierają informacji pozwalających stwierdzić, że skarżący w okresie wcześniejszym składał wniosek o przyznanie zasiłku stałego. Jest to o tyle istotne, że w okresie ubiegania się o orzeczenie o niepełnosprawności skarżący korzystał z licznych form świadczeń pomocy społecznej od zasiłku okresowego po zasiłki celowe. Dodatkowym argumentem przemawiającym za nieuwzględnieniem wniesionej skargi jest to, że w okresie oczekiwania na uzyskanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżący był zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy (czasowe komplikacje ze statusem bezrobotnego nie mają w tym zakresie żadnego znaczenia) i co do zasady legitymował się statusem bezrobotnego a tym, samym deklarował pełną gotowość do podjęcia zatrudnienia. Zatem skarżący w tym samym czasie nie mógł korzystać z dwóch różnych systemów zaliczanych do zabezpieczenia społecznego wyznaczających jego sytuację prawną, jak również mając w polu widzenia uzasadnienie przywołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jego sytuacja nie odpowiada tej, która uzasadniałaby przyznania zasiłku stałego począwszy od dnia złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. W konkluzji prowadzonych rozważań przyjdzie stwierdzić, że skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku stałego w styczniu 2015 r. i od tego miesiąca otrzymał wnioskowane świadczenie, jak również nie przedstawił żadnego dowodu pozwalającego uznać, że w okresie wcześniejszym ubiegał się o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a tym samym w stosunku do niego zastosować należy treść art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej obowiązującą w dniu wydania decyzji przez wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 wyżej wymienionej ustawy należało skargę oddalić.