IV SA/Gl 558/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie NSA Wiesław Morys (spr.) Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2005 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z.K. zarejestrowała się w urzędzie pracy w dniu [...]r., składając w tym dniu wniosek o przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta T., na zasadzie art.37j ust. 1 i 2, art.6 pkt 6 lit.b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz.56 ze zm.) przyznał jej prawo do tegoż zasiłku z dniem [...]r., wskazując w motywach rozstrzygnięcia, że spełniła ona warunki do jego pobierania. Decyzję tę doręczono Z.K. w dniu [...]r.. W dniu [...]r. wnioskodawczyni złożyła pismo domagające się "przekwalifikowania zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne", prezentując pogląd, wedle którego w dniu wejścia w życie ustawy (prawdopodobnie chodziło o ustawę z dnia 17 grudnia 2001 r. nowelizującą ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu) spełniła wymogi zastrzeżone dla uzyskania tego świadczenia. Decyzją z dnia [...]r., na podstawie art.6 pkt 6 lit. b i art.37k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz na mocy art.11 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu... (Dz.U. Nr 154, poz.1793), Starosta Powiatowy w M. odmówił przyznania Z.K. prawa do świadczenia przedemerytalnego. W jej uzasadnieniu wskazał, iż wnioskodawczyni uzyskała już uprawnienie do zasiłku przedemerytalnego, gdyż udowodniła w dniu rejestracji, tj. [...]r. [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni pracy, w tym [...] lat, [...] miesiące i [...] dni pracy w warunkach szczególnych. Zdaniem organu ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie przewiduje możliwości "przejścia" z zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne. Nadto nowela do tej ustawy pozwala na zachowanie prawa do zasiłku przez osoby, które przed dniem jej wejścia w życie, tj. przed 1 stycznia 2002 r., zarejestrowały się w urzędzie pracy. Dlatego żądanie to nie mogło zostać uwzględnione. Na skutek odwołania Z.K., w którym eksponując spełnienie warunków dla nabycia świadczenia przedemerytalnego (ukończone [...] lat życia, ponad [...]letni staż pracy i zwolnienie z przyczyn dotyczących zakładu pracy), domagała się ona uchylenia powyższego rozstrzygnięcia, Wojewoda Ś. zaskarżoną decyzją, opartą o przepisy art.138§1 pkt 1 k.p.a. oraz art.37k ust.1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, utrzymał w mocy powyższą decyzję. W jej motywach podał, iż odwołująca się, która zarejestrowała się w urzędzie pracy w dniu [...]r., wykazała przesłanki do otrzymania prawa do zasiłku przedemerytalnego, przyznanego jej decyzją z dnia [...]r.. W przekonaniu organu prawo do świadczeń przewidzianych w cytowanej powyżej ustawie oceniono słusznie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie rejestracji. W tej dacie odwołująca się nie spełniała warunków, od jakich istnienia uzależniono prawo do świadczenia przedemerytalnego, które więc nie mogło jej zostać przyznane. Zdaniem organu drugiej instancji zmiana przepisów, jaka nastąpiła po dniu 1 stycznia 2002 r., nie obejmuje odwołującej się, jako że dotyczy wyłącznie osób, które zarejestrowały się w urzędzie pracy po tym dniu. Z tych przyczyn odwołanie nie mogło odnieść skutku. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Naprowadziła na poprzednio przedstawione twierdzenia i podtrzymała dotychczas zajmowane stanowisko. Wskazała, iż zmiany przepisów, ostatecznie dla niej niekorzystne, dokonywały się zbyt szybko i bez stosownych informacji. To wszak, w jej ocenie, nie powinno wywoływać negatywnych skutków dla świadczeniobiorców. Podała, że wykazała wypełnienie przesłanek, od istnienia których obecnie zależy prawo do świadczenia przedemerytalnego. Dlatego pozbawienie go na skutek zarejestrowania się o [...] dni za wcześnie – [...] dni przed wejściem w życie tych przepisów - i uzyskanie zasiłku mniej korzystnego, przy zamknięciu możliwości otrzymania świadczenia, uznała za wadliwe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2004 r. postępowanie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia pytania prawnego o konstytucyjność przepisów ustawy nowelizacyjnej z dnia 17 grudnia 2001 r., zmieniającej m.in. treść art.37k i art.37l ustawy o zatrudnieniu... Postanowieniem z dnia 4 lipca 2005 r. postępowanie podjęto, z uwagi na wydanie w dniu 30 marca 2005 r. wyroku w tej materii przez Trybunał Konstytucyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W drugim rzędzie godzi się podkreślić, iż – w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (p. art.1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W toku postępowania badają czy decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Przy czym, jak głosi art.134 §1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w tych granicach nie mógł Wojewódzki Sąd Administracyjny przejść do porządku nad wątpliwościami nasuwającymi się w sprawie w zakresie zastosowania przez organy orzekające przepisów prawa materialnego, jak też istotnymi uchybieniami proceduralnymi przez nie popełnionymi, które to kwestie miały wpływ na wynik sprawy. A jeśli tak, to konieczne stało się jej uchylenie. Przedmiotem sprawy jest uprawnienie skarżącej do świadczenia przedemerytalnego, o którego przyznanie zwróciła się ona w dniu [...]r. (pismem z tej daty). Żądanie to podlegało ocenie według przepisów obowiązujących w dniu orzekania, bo taka jest generalna zasada działania organów administracyjnych, chyba że właściwe przepisy zawierają inne postanowienia. Organy wypowiadające się w niniejszej sprawie odmawiając uwzględnienia podania powołały się na dwie w zasadzie okoliczności, mianowicie na fakt istnienia decyzji przyznającej Z.K. prawo do zasiłku przedemerytalnego, gdyż wywodziły brak możliwości przekształcenia go w świadczenie, oraz na brak spełnienia przesłanek do świadczenia ocenianych wedle przepisów obowiązujących w dacie rejestracji. Oba te zagadnienia w ocenie Sądu nie mają znaczenia dla sprawy w aspekcie uzasadniającym odmowę uwzględnienia przedmiotowego żądania. Jakkolwiek istotnie rację mają organy co do niemożności przekształcenia zasiłku w świadczenie przedemerytalne, zwłaszcza gdy zważyć na wyraźną treść wniosku skarżącej z dnia [...]r. o przyznanie jej prawa do zasiłku (konkurencyjnego względem świadczenia), to jednak źle ukierunkowały dalszy bieg postępowania. Nie dostrzegły bowiem dokonanej w jego toku zmiany żądania przez skarżącą, ujawnionej w piśmie z dnia [...]r.. W tym dniu decyzja przyznająca jej prawo do zasiłku przedemerytalnego nie była jeszcze ostateczna. Tymczasem po pierwsze zasadniczo skutki prawne wywołują dopiero decyzje ostateczne, a więc takie, od których nie przysługuje środek zaskarżenia. Po wtóre, zarówno z treści jednej z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dyspozycyjności, jak też z reguł rządzących orzekaniem w sprawach o świadczenia na podstawie przepisów ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu przyznawanych na wniosek, w sposób jednoznaczny wynika możliwość i dopuszczalność zmiany (w tym rezygnacji) żądania w tej materii. W ocenie Sądu analiza treści wspomnianego pisma i dalszych wywodów skarżącej pozwala na konstatację o wycofaniu się przez nią z żądania zasiłku przedemerytalnego i domaganiu się przyznania jej prawa do świadczenia przedemerytalnego. Przeto rzeczą właściwych organów było uchylenie decyzji nieostatecznej z dnia [...]r. i umorzenie postępowania w sprawie z wniosku o ów zasiłek, oraz rozpatrzenie żądania w sprawie przyznania świadczenia przedemerytalnego. W tym ostatnim zakresie przyszło zważyć, iż pogląd organów wypowiadających się w sprawie co do konieczności oceny stosownych przesłanek wyłącznie według stanu prawnego istniejącego w dniu rejestracji skarżącej jest błędny. Należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, iż przepisy ustawy nowelizacyjnej z dnia 17 grudnia 2001 r., a w szczególności art.11 ust.2, nie wyłączają możliwości stosowania przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. do osób, które zarejestrowały się w urzędach pracy przed dniem jej wejścia w życie. Przywołany przepis stanowi jedynie o zachowaniu prawa do zasiłku i świadczenia nabytego przed tym dniem. Nie reguluje natomiast sytuacji osób, które zarejestrowały się przed dniem 1 stycznia 2001 r. i nie spełniły ówczesnych przesłanek do nabycia tych uprawnień, natomiast spełniły wymogi obowiązujące po tej dacie. W przekonaniu Sądu właściwe w przedmiocie sprawy przepisy nie zastrzegają konieczności stosowania przepisów obowiązujących w dacie rejestracji. Wymagają jedynie legitymowaniem się w tej dacie statusem bezrobotnego i uprawnieniem do zasiłku oraz innymi cechami, głównie okresem uprawniającym od emerytury. Oznacza to generalną dopuszczalność stosowania nowych przepisów do osób, które zarejestrowały się przed ich wejściem w życie (1 stycznia 2001 r.), lecz nie spełniały wówczas obowiązujących warunków dla nabycia przedmiotowych świadczeń. W tym miejscu wypadnie przywołać poglądy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zamieszczone w uzasadnieniu niepublikowanego wyroku z dnia 10 czerwca 2005 r. (sygn. akt II SA/Wa 904/05) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaprezentowane w motywach niepublikowanego wyroku z dnia 1 lipca 2004 r. (sygn. akt 2 II SA 3583/03), które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie tylko w obecnym składzie podziela. Niezależnie od eksponowanego stanowiska prawnego należy nadto zwrócić uwagę na potrzebę ochrony osób uprawnionych przed skutkami niewątpliwie wadliwej legislacji, jaką wykazały się kolejne zmiany cytowanej powyżej ustawy. Na tę kwestię zresztą zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 marca 2005 r. (sygn. akt K 19/02) orzekającego m.in. o niezgodności z art.2 Konstytucji art.11 ust.2 cytowanej powyżej ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. w części, w jakiej zawiera zwrot: "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i", wyłączającego nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniły warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, lecz nie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy. Na marginesie, jakkolwiek orzeczenie to nie ma bezpośredniego skutku dla stanu faktycznego niniejszej sprawy, to nie sposób pominąć faktu, iż w jego uzasadnieniu Trybunał ten wskazał na błędny pogląd uzależniający nabycie uprawnień od faktu zarejestrowania się w urzędzie pracy. W konsekwencji przytoczonych wywodów przyszło dojść do przekonania, iż zaskarżona decyzja jest przedwczesna i oparta na wadliwych założeniach formalnoprawnych i materialnoprawnych. Dlatego też nie mogła się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy ustali czy skarżąca podtrzymuje żądanie świadczenia w miejsce zasiłku przedemerytalnego, jak wynika z treści pisma z dnia [...] r.. Jeśli tak, to uchyli decyzję z dnia [...]r. i umorzy postępowanie nią objęte. Następnie właściwy organ rozpatrzy żądanie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. W tej materii będzie się kierował przytoczonymi powyżej kierunkami zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Z tych przyczyn, na mocy art.145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art.200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Charakter uchylonej decyzji uzasadniał pominięcie wyrzeczenia w trybie art.152 tej ustawy.