IV SA/Gl 558/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta P.(dalej "organ pierwszej instancji") odmówił H.W. (dalej "strona" lub "skarżąca") przyznania dodatku mieszkaniowego do lokalu mieszkalnego położonego w P.. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przytoczył przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.), dalej "ustawa" i dokonał wyliczenia dodatku mieszkaniowego, którego wartość okazała się ujemna. W uzasadnieniu wskazał między innymi, że – mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt K 16/03 - do dochodu wliczył dodatek pielęgnacyjny. W odwołaniu strona podniosła, że odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego jest dla niej krzywdząca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium opisało przebieg postępowania, treść decyzji organu pierwszej instancji i zarzuty odwołania. Kolejno, przytoczyło przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie, a to art. 3 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 1, 2, 3, 4, 4a, 6, 7, 8, 9, art. 9 ust. 10 ustawy. Następnie organ odwoławczy podał, że w oparciu o akta sprawy ustalił, iż strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe zamieszkując w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 37, 90 m2, a powierzchnia normatywna dla jednej osoby wynosi 35, 00 m2. Dochód strony - renta rodzinna - w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy wyniósł 4.716,45 zł, co stanowi 1.572,15 zł na miesiąc. Najniższa emerytura w dniu złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy wynosiła 880,45 zł, a 175 % tej kwoty wynosi 1.540,79 zł. Kwota ta jest niższa od miesięcznego dochodu skarżącej o 31,36 zł. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że wydatki mieszkaniowe poniesione przez stronę na zajmowane mieszkanie wyniosły 365,90 zł, co na powierzchnię normatywną wynoszącą dla jednoosobowego gospodarstwa domowego 35,00 m2, stanowi 337,90 zł. W zajmowanym lokalu mieszkalnym skarżąca posiada centralne ogrzewanie, centralnie dostarczaną ciepłą wodę oraz gaz, zatem do powyżej kwoty organ pierwszej instancji słusznie nie doliczył żadnych ryczałtów. Wskazał, że miesięczne wydatki strony ponoszone na zajmowany lokal mieszkalny, a wynoszące 337,90 zł należało pomniejszyć o udział gospodarstwa domowego w kosztach utrzymania mieszkania tj. o kwotę 314, 43 zł ( 20% z 1.572,15 zł ). Wyliczony w ten sposób dodatek mieszkaniowy wynosi 23,47 zł, co po odjęciu kwoty 31,36 zł daje wartość ujemną (- 7, 89 zł). Mając powyższe na względzie Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji słusznie odmówił stronie wnioskowanego świadczenia, a fakt, że w odczuciu skarżącej decyzja jest dla niej krzywdząca, nie może mieć wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przyznanie żądanego dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu podała, że metraż mieszkania został przekroczony o 2,5 m, co nie jest luksusem i dotychczas urzędnikom nie przeszkadzało. Podkreśliła, że jest niepełnosprawna, a posiadane zasoby finansowe nie pozwalają jej na godne życie; w tym nawet na zakup niezbędnych leków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego nie sprowadza się jedynie do przekroczonego kryterium powierzchni użytkowej, które jest minimalne, ale spowodowało konieczność przeliczenia wydatków faktycznych ponoszonych przez stronę na zajmowane mieszkanie do kosztów uwzględniających jedynie powierzchnię normatywną. Skarżąca przekroczyła również kryterium dochodowe, co w konsekwencji spowodowało, że wyliczony dodatek mieszkaniowy okazał się wartością ujemną. Kolegium podkreśliło, że z akt sprawy, a zwłaszcza punktu 6 wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie wynika, by skarżąca była osoba niepełnosprawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."). Jak wynika z tych przepisów Sąd nie rozstrzyga merytorycznie spraw administracyjnych i nie zstępuje organów w procesie stosowania prawa; tym samym nie zmienia niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych. Sąd bada legalność działania organów administracji. W przypadku stwierdzenia opisanych wyżej naruszeń prawa Sąd eliminuje z obrotu prawnego wadliwą decyzję i formułuje wiążące dla organów zalecenia dotyczące ponownego rozpoznania sprawy. Może również sformułować wiążącą organy ocenę prawną (art. 153 ustawy p.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. W analizowanej sprawie skarżąca nie godziła się z odmową przyznania dodatku mieszkaniowego, którą to odmowę oceniła jako niesprawiedliwą. Akcentowała swoją trudną sytuację życiową, zarówno w aspekcie materialnym, jak i ze względu na niepełnosprawność. Wskazała, że kryterium metrażowe zostało tylko nieznacznie przekroczone. Natomiast organ odwoławczy podkreślił, że odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego nie sprowadza się jedynie do przekroczonego kryterium powierzchni użytkowej; skarżąca przekroczyła również kryterium dochodowe, co w konsekwencji spowodowało, że wyliczony dodatek mieszkaniowy okazał się wartością ujemną. W zakresie stanu prawnego sprawy wskazać trzeba na art. 3 ust. 1 i 3 ustawy, zgodnie z którym dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 (ust. 1). Za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. (ust. 3). Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 - dla 1 osoby (ust. 1 pkt 1). Dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60% (ust. 5). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym (ust. 1 pkt 1). Jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym (ust. 2 pkt 1). W świetle cytowanych przepisów i niekwestionowanego ustalenia dotyczącego przekroczenia kryterium metrażowego, rację ma Kolegium wywodząc, że przekroczenie tego kryterium nie stanowiło wyłącznego i zasadniczego powodu odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Miało ono przede wszystkim wpływ na konieczność przeliczenia wydatków faktycznych ponoszonych przez skarżącą na zajmowane mieszkanie do kosztów uwzględniających jedynie powierzchnię normatywną. Zdaniem organów skarżąca przekroczyła również kryterium dochodowe, co w konsekwencji spowodowało, że wyliczony dodatek mieszkaniowy okazał się wartością ujemną. W tym zakresie wskazać trzeba, że organ pierwszej instancji podał wprost, że – mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt K 16/03 - do dochodu wliczył dodatek pielęgnacyjny. Stosowne adnotacje znajdują się również na dokumencie deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, która wpłynęła do tego organu w dniu 21 kwietnia 2015 r. (wyliczenie dotyczące marca 2015 r.). Kolegium zaakceptowało wyliczenie dochodu poczynione przez organ pierwszej instancji i przyjęło za własne; nie czyniąc żadnych wywodów na tę okoliczność. Sąd stwierdza, że dla oceny legalności zaskarżonej decyzji kluczowe jest rozstrzygnięcie, czy dodatek pielęgnacyjny powinien być wliczany do dochodu, o którym mowa w art. 3 ustawy. Ponieważ art. 3 ust. 3 ustawy nie wymienia wprost dodatku pielęgnacyjnego jako świadczenia niepodlegającego wliczeniu do dochodu, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się dwa stanowiska. Według pierwszego z nich oba świadczenia - zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny - mają identyczny cel i dlatego z punktu widzenia ich wpływu na ustalenie wysokości dochodu, od którego zależy przyznanie dodatku mieszkaniowego, powinny być traktowane identycznie. Przy interpretacji przepisu art. 3 ust. 3 ustawy nie można poprzestać bowiem na literalnym brzmieniu tego przepisu, lecz należy zastosować wykładnię celowościową, która prowadzi do wniosku, że oba te świadczenia (zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny) nie powinny być wliczane do dochodu, od którego zależy przyznanie dodatku mieszkaniowego. Taki pogląd został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 1700/02, z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 744/06 i z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1277/07 (dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast odmienne stanowisko wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt K 16/03 (OTK-A z 2004 r. Nr 7, poz. 68). Trybunał, stwierdzając, że art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazał jednocześnie w uzasadnieniu, że zasiłek pielęgnacyjny nie podlega wliczeniu do dochodu, natomiast dodatek pielęgnacyjny takiemu wliczeniu podlega. Takie samo stanowisko w judykaturze sądów administracyjnych zajął NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 194/07 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził, że przy wykładni tego przepisu w pierwszej kolejności należy posługiwać się wykładnią językową, bowiem z zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych definicji dochodu wynika jednoznacznie, że katalog wyłączeń od dochodu ma charakter zamknięty i dodatek pielęgnacyjny nie mieści się w tym katalogu. Dodatek pielęgnacyjny podlega zatem wliczeniu do dochodu, o którym mowa w tym przepisie. Skoro więc wykładnia językowa tego przepisu daje jednoznaczny wynik, to stosowanie wykładni funkcjonalnej i celowościowej tego przepisu jest nieuzasadnione. Taka właśnie interpretacja art. 3 ust. 3 ustawy została przyjęta przez organy obu instancji w kontrolowanym postępowaniu, gdyż organy, orzekając w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego, zaliczyły dodatek pielęgnacyjny otrzymywany przez skarżącą do dochodu gospodarstwa domowego skarżącej. Mając na uwadze wyżej sygnalizowaną rozbieżność poglądów orzecznictwa, konieczne jest wskazanie, że w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09 (ONSA/WSA 2010/2/21 – przytoczono za LEX) orzeczono, że dodatku pielęgnacyjnego, określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Uchwała ta, podjęta na skutek wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, miała na celu usunięcie rozbieżności orzecznictwa sądów administracyjnych w tej kwestii. Wyjaśnić zaś trzeba, że na podstawie art. 269 § 1 ustawy p.p.s.a. uchwały składu siedmiu sędziów NSA są wiążące dla sądów administracyjnych. W sposób pośredni wykładnia zaprezentowana w uchwale ma charakter wiążący dla organów administracji, których akty administracyjne podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2005 r., FSK 2283/04, LEX nr 154590). W uzasadnieniu powołanej uchwały podkreślono, że dostrzegając różnice pomiędzy dwoma analizowanymi świadczeniami pielęgnacyjnymi - dodatkiem i zasiłkiem - na które zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r., więcej argumentów przemawia za koniecznością ich podobnego traktowania w kontekście uprawnień do otrzymywania dodatku mieszkaniowego. Wszystko to razem prowadzi do wniosku, że zasiłki i dodatki pielęgnacyjne, spełniając identyczne funkcje, nie powinny być wliczane do dochodu obliczonego dla potrzeb uzyskania dodatku mieszkaniowego. Tak więc z punktu widzenia tego dochodu pojęcia "zasiłek pielęgnacyjny" i "dodatek pielęgnacyjny" trzeba traktować jako określenia, które mieszczą się w pojęciu "zasiłki pielęgnacyjne", o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest związany wykładnią zaprezentowaną w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09 i stanowisko to podziela. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaliczenie przez organy obydwu instancji w niniejszej sprawie do dochodu, dodatku pielęgnacyjnego pobieranego przez skarżącą stanowiło naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy, będące konsekwencją błędnej wykładni tego przepisu. Uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Nadto organy dokonały ustaleń stanu faktycznego w zakresie okoliczności relewantnych prawnie (wysokości dochodu), w sposób naruszający zasadę prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym miejscu wskazać trzeba, że akta sprawy nie zawierają dowodów pozwalających na ustalenie, że strona dodatek pielęgnacyjny pobierała, a jeżeli tak – to, czy pobierała go w całym okresie referencyjnym (opisana adnotacja dotyczy marca 2015 r.). Materiał dowodowy nie został więc zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a wyliczenia dochodu nie sposób uznać za okoliczność udowodnioną w rozumieniu art. 80 k.p.a. Wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały w sposób wadliwy i niekorzystny dla skarżącej treść zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wobec powyższego decyzje obydwu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. ustawy p.p.s.a. Uchylenie obydwu decyzji nastąpiło w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro obydwie decyzje odmowne są wadliwe, ich uchylenie stało się konieczne w celu zapewnienia stronie gwarancji dwuinstancyjnego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej, organy będą zobowiązane do ustalenia wszystkich istotnych dla przyznania dodatku mieszkaniowego okoliczności na podstawie odpowiednich dokumentów, obliczenia dochodu skarżącej z uwzględnieniem wykładni art. 3 ust. 3 ustawy zawartej w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, a następnie na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego i stosownie do właściwych przepisów prawa do orzeczenia w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego.