IV SA/Gl 562/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2010 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę Decyzją z dnia [...] skierowaną do K.O. opiekuna prawnego T.O., działający z upoważnienia Starosty [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C., na podstawie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. (Dz.U. z 2000 r.. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 19 pkt 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r. Nr 115, poz. 728) stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] dotyczącej skierowania T.O. do Powiatowego Domu Pomocy Społecznej w D. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji w dniu [...] wydał decyzję Nr [...] o skierowaniu T.O. do PDPS w D., w której określono, iż o terminie przyjęcia Powiatowy Dom Pomocy Społecznej powiadomi opiekuna odrębnym pismem. Organ zaznaczył, że w związku z kolejnym zwolnieniem się miejsca w placówce opiekun prawny został ponownie pisemnie (pismem z dnia [...]) poinformowany przez PDPS w D. oraz przez PCPR w C. o możliwości przyjęcia syna do PDPS w D. Opiekun prawny pismem z dnia [...], w którym potwierdził przyjęcie zawiadomienia o wolnym miejscu w Domu oraz przedstawiła stanowisko, iż nie rezygnuje z decyzji kierującej wraz z prośbą o przesunięcie terminu przyjęcia. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ stwierdza wygaśnięcie decyzji jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym. Stąd też w sytuacji, w której opiekun zawiadomiony o wolnym miejscu w placówce, odmawia umieszczenia syna T. w PDPS w D., faktycznie odmawia wykonania decyzji Nr [...] o skierowaniu T.O. do domu pomocy społecznej. Organ podkreślił, że w tej sytuacji miejsce zwolnione w placówce "zarezerwowane", do czasu zajęcia stanowiska, dla syna, nie może być przyznane dla innej oczekującej osoby, rzeczywiście wymagającej natychmiastowego przyjęcia do domu pomocy społecznej. Wskazano, ze interes społeczny przemawia za kierowaniem do domów pomocy społecznej osób faktycznie wymagających zapewnienia im całodobowej opieki, której nie jest w stanie zapewnić rodzina lub gmina. W związku z powyższym decyzja o skierowaniu syna opiekunki prawnej T. do PDPS w D. jest bezprzedmiotowa z uwagi na faktyczną możliwość zapewnienia synowi wystarczającej opieki (brak przesłanki z art. 19 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, a znowelizowanej ustawą z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej), nawet nie korzystając z usług opiekuńczych świadczonych przez miejscowy ośrodek pomocy społecznej. Wskazano, ze przyznane decyzją Nr [...] z dnia [...] świadczenie z pomocy społecznej w postaci pobytu w domu pomocy społecznej nie miało na celu zabezpieczenia w bliżej nieokreślonym terminie przyszłości syna, oznaczało, iż T.O. wymaga w danym czasie całodobowej opieki świadczonej w domu pomocy społecznej. Ponadto zaznaczono, że zgodnie z decyzją Wojewody Nr [...] z dnia [...] oraz Uchwałą Rady Powiatu [...] z dnia [...] Powiatowy Dom Pomocy Społecznej w D. - w związku z brakiem możliwości osiągnięcia w zabytkowym budynku wymaganych przepisami prawa standardów -ulega likwidacji. Zdaniem organu - uwzględniając powyższe - decyzja o skierowaniu T.O. do PDPS w D. stała się bezprzedmiotowa i organ na mocy art. 162 pkt. 1 kpa- stwierdził jej wygaśnięcie. Jednocześnie organ poinformował stronę, że wygaśnięcie decyzji o skierowaniu oznacza, iż w przypadku zmiany sytuacji rodzinnej i zdrowotnej może ponownie starać się o skierowanie syna do innego domu pomocy społecznej na terenie powiatu [...], a ewentualny wniosek w tej sprawie należy złożyć we właściwym miejscowo ośrodku pomocy społecznej. W bardzo obszernym odwołaniu od tej decyzji K.O. kwestionowała konieczność i zasadność prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego i w ogóle wydania zaskarżonej decyzji. Wskazywała, że w toku postępowania administracyjnego nie uzyskała od organu należytych informacji. Zdaniem odwołującej się w przedmiotowej sprawie ani łącznie, ani też oddzielnie nie wystąpiły przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jej zdaniem decyzja nie stała się bezprzedmiotowa, gdyż "podmiot sprawy żyje i nie rezygnuje z realizacji uprawnień". Wskazywała, że za przesunięciem terminu przyjęcia jej syna do DPS przemawiały względy zdrowotne tj. pogorszenie stanu zdrowia T.O. Odwołująca podkreśliła, że po powiadomieniu jej o wolnym miejscu w DPS-ie bez zwłoki poinformowała organ i nie blokowała "wolnego miejsca". Zdaniem odwołującej się w razie wygaszenia przedmiotowej decyzji, w nowym postępowaniu administracyjnym musiałaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca przedmiotowej "decyzji kierującej". Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. powołując się na art. 105 § 1, art. 162 § 1 pkt 1 i § 3, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, akcentując, że z akt sprawy wynika, że opiekun prawny T.O. -.K.O. (matka) w pismach z dnia [...] i [...] oświadczyła, że czasowo rezygnuje z umieszczenia syna w Powiatowym Domu Pomocy Społecznej w D., gdyż sama sprawuje nad nim opiekę. Od czasu wydania powyższej decyzji (5 lat) wymieniona zapewniała synowi opiekę i dążyła do przedłużania okresu jego pobytu w domu. Podkreślono, że pismem z dnia [...] Nr [...] pracownik Powiatowego Domu Pomocy Społecznej w D. poinformował opiekuna prawnego o możliwości przyjęcia syna do tej placówki, jednak K.O. pismem z dnia [...] poinformowała kolejny raz Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w C., że nie rezygnuje z możliwości skierowania syna, ale prosi o przesunięcie terminu umieszczenia go w placówce. Zaakcentowano, że Rada Powiatu C., uchwałą z dnia [...] Nr [...] podjęła decyzję o likwidacji Powiatowego Domu Pomocy Społecznej w D., a decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] wyraził zgodę na likwidację placówki. W tej sytuacji - zdaniem organu odwoławczego - nie ma możliwości wykonania decyzji Nr [...], gdyż już nie istnieje placówka, do której skierowano T.O. Wskazano, że likwidacja placówki oznacza wygaśnięcie stosunku administracyjno-prawnego obejmującego konkretne uprawnienie, czyli umieszczenie syna K.O. w Powiatowym Domu Pomocy Społecznej w D. Stąd też, decyzja Nr [...] stała się zatem bezprzedmiotowa, gdyż powstały nowe przesłanki faktyczne, które czynią tą decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości. Przestaje istnieć stosunek prawny skonkretyzowany w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności. W interesie zatem p. O. jest wygaśnięcie przedmiotowej decyzji, gdyż nie istnieje już dom pomocy społecznej do którego jej syn został skierowany, a jeżeli K.O. wyraża nadal wolę umieszczenia syna w domu pomocy społecznej, to powinna złożyć w tej sprawie stosowny wniosek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca K.O. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazywała, że domagała się przesunięcia terminu umieszczenia jej syna w DPS , z uwagi na pogarszający się stan zdrowia syna. Podnosiła różnice w argumentacji organów obu instancji, a mianowicie wskazywała, że odróżnieniu od SKO organ I instancji nie wskazał, że likwidacja DPS w D. powoduje bezprzedmiotowość decyzji. Podkreśliła, że w całości podtrzymuje argumentację odwołania. Skarżąca wskazała, ż skoro w uchwale Powiatu [...] w § 4 zapisano, iż zobowiązania i należności - w tym stosunki prawne nawiązane na podstawie decyzji kierujących między likwidowanym Domem, a osobami skierowanymi – przejął inny "Dom" , to wspomniana uchwała nie może skutkować wygaśnięciem decyzji kierującej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazano, że faktycznie skarżąca z możliwości umieszczenia syna w placówce rezygnowała i nadal sama opiekowała się synem, gdyż z odwołania skarżącej wynika, że raczej dążyła do tego, aby syn miał status osoby oczekującej na pobyt w domu pomocy społecznej ,gdyż chciała nadal sama sprawować opiekę nad synem i jednocześnie mieć zapewnienie w formie decyzji, że syn będzie miał zagwarantowane miejsce w domu pomocy społecznej. Organ kolejny raz podkreślił, że Dom Pomocy Społecznej w D. do którego został skierowany syn skarżącej już nie istnieje. Nie zgodził się także z argumentacją skarżącej zawartą w skardze, że § 4 cytowanej tam uchwały zobowiązuje Powiat [...] do dalszej realizacji spornej decyzji. Dom Pomocy Społecznej w D. był samorządową jednostką budżetową, działającą w oparciu o przepisy o finansach publicznych, a więc jego finansowe zobowiązania i należności przejął samorząd powiatowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi nie są zasadne. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zacytowany przepis ustanawia dwie normy prawne, umożliwiające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dotychczasowej. Bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa, albo po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej wynika z ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji (...) "(J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 750-751). Samo stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest jednak wystarczające do orzeczenia o jej wygaśnięciu. Powinno ono być zgodne z wymogami interesu strony lub interesu społecznego. Pojęcia te są określeniami nieostrymi. Przyjąć należy, iż pozostawienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje zawsze w kolizji z interesem społecznym. Decyzja administracyjna nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz jednym z narzędzi realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Decyzja bezprzedmiotowa takiego narzędzia stanowić nie może. Stąd z punktu widzenia interesu społecznego stwierdzenie jej wygaśnięcia jest zawsze niezbędne. Wymaga tego również postulat pewności prawnej, jako jeden z elementów doktryny państwa prawnego. Taką rolę należy przypisywać sformułowaniu wiążącemu stwierdzenie wygaśnięcia decyzji bezprzedmiotowej z wymogami interesu społecznego (T. Woś Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej - art. 162 k.p.a., PiP, Nr 7 s. 55-56). Trzeba generalnie zakładać, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym (B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85, OSPiKA 1986, z. 9-10, poz. 179). Może ona bowiem stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy co następuje. Bezspornym jest, że organ I instancji w dniu [...] wydał decyzję Nr [...] o skierowaniu T.O. do PDPS w D., w której określono, iż o terminie przyjęcia Powiatowy Dom Pomocy Społecznej powiadomi opiekuna odrębnym pismem. Niezaprzeczalnym również to, że dwukrotnie (w roku 2004 i marcu 2008 r.) skarżąca nie skorzystała z możliwości umieszczenia syna w placówce. Niesporną okolicznością jest również to, że Dom Pomocy Społecznej w D. od dnia [...] nie istnieje, albowiem Rada Powiatu [...], uchwałą z dnia [...] Nr [...] podjęła decyzję o likwidacji Powiatowego Domu Pomocy Społecznej w D., a decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] wyraził zgodę na likwidację placówki. Oczywistym zatem jest, że w tym stanie rzeczy nie ma możliwości wykonania decyzji Nr [...], gdyż już nie istnieje placówka, do której skierowano T.O. Likwidacja placówki oznacza wygaśnięcie stosunku administracyjno-prawnego obejmującego konkretne uprawnienie, czyli umieszczenie syna skarżącej w Powiatowym Domu Pomocy Społecznej w D.. Konsekwencją tego jest to, że decyzja z dnia [...] Nr [...] stała się zatem bezprzedmiotowa. Powstały bowiem nowe przesłanki faktyczne, które czynią tą decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości. Przestaje istnieć stosunek prawny skonkretyzowany w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności. Nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącej zawartą w skardze, że § 4 cytowanej tam uchwały zobowiązuje Powiat [...] do dalszej realizacji spornej decyzji. Przepis ten dotyczy bowiem kwestii fiskalnych. Dom Pomocy Społecznej w D. był samorządową jednostką budżetową, działającą w oparciu o przepisy o finansach publicznych, a więc jego finansowe zobowiązania i należności przejął samorząd powiatowy. Nie jest trafny także pogląd skarżącej, że samo skierowanie jej syna do przedmiotowego DPS-u spowodowało na podstawie decyzji kierującej powstał stosunek prawny między DPS-em, a jej synem w rozumieniu przez nią prezentowanym. Wynikający bowiem z decyzji z dnia [...] Nr [...] stosunek prawny dotyczył bowiem tylko prawa syna skarżącej do umieszczenia go w DPS-ie . Inny skonkretyzowany stosunek prawny między DPS-em a synem skarżącej zostałby bowiem zawiązany dopiero wtedy, kiedy syn skarżącej stałby się pensjonariuszem tej placówki, co na skutek kroków podejmowanych przez skarżącą nie nastąpiło. Stąd też pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] Nr [...] - w swej istocie bezprzedmiotowej - pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Istnienie bowiem w obrocie prawnym omawianej bezprzedmiotowej decyzji, stwarza pozory istnienia uprawnień po stronie skarżącej do umieszczenia syna w nieistniejącym DPS-ie, co ewidentnie godzi w pewność obrotu prawnego. Trafnie organ odwoławczy wskazał przy tym, że interesie strony skarżącej jest zatem wygaśnięcie przedmiotowej decyzji, gdyż nie istnieje już dom pomocy społecznej do którego jej syn został skierowany, a jeżeli skarżąca wyraża nadal wolę umieszczenia syna w domu pomocy społecznej, to powinna złożyć w tej sprawie stosowny nowy wniosek. Funkcjonowanie nadal w obrocie prawnym wygaszonej decyzji czyniłoby bowiem taki wniosek bezprzedmiotowym, co ewidentnie nie leży w obiektywnie pojmowanym interesie strony i jej chorego syna. Należy wskazać skarżącej, że omawiany przepis posługując się pojęciem "interes strony" ma na względzie obiektywny interes strony, a nie interes w subiektywnym rozumieniu strony. Obiektywnym interesem strony w rozważanej kwestii jest bowiem posiadanie możliwej do wykonania decyzji kierującej jej syna do konkretnego Domu pomocy Społecznej. Co do różnic w argumentacji zawartych w uzasadnieniach organów procedujących w sprawie należy wskazać, że decyzja I instancji pomimo, że zawiera trafne rozstrzygnięcie nie została poparta trafną argumentacją, taką zaprezentował dopiero w zaskarżonym orzeczeniu organ odwoławczy. Nie można również podzielić argumentu skarżącej wyartykułowanego w odwołaniu, iż w razie wygaszenia przedmiotowej decyzji, w nowym postępowaniu administracyjnym musiałaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca przedmiotowej "decyzji kierującej", albowiem oczywistym jest, że nie można by w chwili obecnej wydać decyzji kierującej syna skarżącej do nieistniejącego DPS-u w D.. W tym stanie rzeczy - zdaniem Sądu Administracyjnego – organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy obowiązującego prawa. Mając powyżej naprowadzone wywody na uwadze pomimo subiektywnych odczuć strony skarżącej Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.