IV SA/Gl 565/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Zakładu A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 54 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210 poz. 2135 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Zakładu A w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla T.J. Prezydent Miasta Z. odmówił wnioskowi wymienionego Zakładu A z powodu nie spełnienia warunków określonych w art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, iż T.J. przebywała w Zakładzie A od [...], pozostając osobą [...], [...], w stanie [...]. Podniósł, że wniosek Szpitala Rejonowego wpłynął do Wydziału Ochrony Zdrowia i Pomocy Społecznej w dniu [...], a w dniu [...]. Wydział ten zwrócił się z prośbą do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sprawie T.J.. W dniu [...] otrzymano odpowiedź, że T.J. zmarła. Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono jednak, że mąż zmarłej jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. i prawdopodobnie istnieje możliwość dopisania T.J. do ubezpieczenia męża. Z uwagi na niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który jest warunkiem wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wydano decyzję odmowną. W odwołaniu od tej decyzji Zakład A, zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 54 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzi możność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie czynności prowadzących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i potwierdzenie, ze T.J. posiadała w okresie hospitalizacji prawo do świadczeń finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu odwołania podkreślił, że wbrew błędnemu twierdzeniu organu administracyjnego pierwszej instancji niemożność przeprowadzenia wywiadu rodzinnego ustalającego sytuację rodziny, nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji potwierdzającej prawo T.J. do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Dodał, iż czynności polegających na przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego nie można zawężać wyłącznie do czynności polegających na zebraniu informacji bezpośrednio od zainteresowanego lub jego członków rodziny. Sposób przeprowadzenia tego wywiadu bardzo dokładnie określa ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz wydane na podstawie przepisu art. 107 ust. 6 tejże ustawy rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 roku w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). Przepisy te przewidują bardzo dużą liczbę różnorakich środków, przy pomocy których pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy uzyskuje niezbędne informacje. Przy tym jest oczywiste, że ustalenie przez tego pracownika braku jakiejkolwiek rodziny wcale nie oznacza braku możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, lecz jest właśnie wynikiem przeprowadzonego wywiadu. Tymczasem organ administracyjny pierwszej instancji w niniejszej sprawie ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że z uwagi na śmierć pacjenta nie jest możliwe przeprowadzenie wywiadu. Taki wniosek organu pierwszej instancji jest całkowicie nieprawidłowy, ponieważ oznacza, że według organu administracyjnego pierwszej instancji rodzinny wywiad środowiskowy można przeprowadzić wyłącznie w drodze bezpośredniej rozmowy z osobą, której ten wywiad dotyczy, co nie jest prawdą. Przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego należy traktować jako szereg czynności zmierzających do uzyskania informacji o stanie rodzinnym i majątkowym przy pomocy różnych środków, a nie tylko przy pomocy przesłuchania osoby, której wywiad bezpośrednio dotyczy. Jednocześnie Szpital upatrywał naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w fakcie nie przeprowadzenia żadnych czynności dowodowych zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności wobec nie wykonania żadnych czynności w celu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w myśl art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych .jak i przedmiotowych. Kolegium podniosło, iż po myśli art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kolegium zauważyło, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Zakład A nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Szpital ma co prawda w tej sprawie interes faktyczny, nie można jednak uznać, iż posiada także interes prawny. Stroną niniejszego postępowania powinna być T.J. Reasumując organ odwoławczy podniósł, iż w konsekwencji stwierdzić należy, iż Zakład A nie jest stroną prowadzonego postępowania i dlatego nie przysługuje mu prawo złożenia odwołania, a zatem złożone odwołanie z dnia [...] jest niedopuszczalne. Niezadowolony z rozstrzygnięcia Zakład A skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stwierdzając, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest prawidłowe. Zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie prawa domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. Wskazał, że wszczęcie postępowania, choć zmierza do potwierdzenia prawa pacjenta, nastąpiło nie na wniosek tego pacjenta, lecz na wniosek zakładu opieki zdrowotnej, który udzielił pacjentowi świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie skarżącego legitymacja skarżącego do złożenia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne wynika wprost z art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Powyższy przepis świadczy więc o posiadaniu przez tego wnioskodawcę przymiotu strony postępowania. Dodatkowo skarżący podniósł, że wydanie decyzji potwierdzającej prawo pacjenta do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych bezpośrednio wpływa na sferę prawną zakładu opieki zdrowotnej, gdyż w braku takiej decyzji skarżącemu przysługują roszczenia o pokrycie kosztów leczenia wyłącznie przeciwko samemu pacjentowi. Jednocześnie wydanie decyzji potwierdzającej prawo pacjenta do tych świadczeń powoduje, że skarżący zakład opieki zdrowotnej traci jakiekolwiek roszczenia w stosunku do pacjenta, natomiast uzyskuje roszczenia, które może bezpośrednio dochodzić od Narodowego Funduszu Zdrowia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w trybie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę Zakładu A uchyliło swoje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania złożonego przez ten Szpital. Postanowienie to nie zostało zakwestionowane przez zainteresowany Szpital. Zaskarżoną decyzją z [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło dotychczasowy tok postępowania w sprawie, wskazując, iż T.J. została przyjęta do Szpitala w stanie [...], [...] i bez [...]. Dyrektor Szpitala wystąpił do Prezydenta Miasta Z. w wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo T.J. do świadczeń opieki zdrowotnej, a ten decyzją z dnia [...] odmówił przyznania dla niej prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Odwołanie od tej decyzji wniósł Zakład A. Kolegium rozpatrując to odwołanie zwróciło uwagę na zapis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, zgodnie z którym prawo do świadczeń mają: po pierwsze- osoby objęte powszechnym- obowiązkowym i dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym, a pod drugie – inne, niż ubezpieczeni, osoby posiadające obywatelstwo polskie i posiadające miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które spełniają kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, co do których nie stwierdzono okoliczności wymienionych w art. 12 tej ustawy. Wykazując dalej niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia, Zakład A skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, poprzez przyjęcie, ze skarżący nie jest stroną postępowania i art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że w uwagi na śmierć T.J., postępowanie stało się bezprzedmiotowe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu tej skargi powtórzył argumenty prezentowane już w swojej pierwszej skardze, podkreślając, iż rozstrzygniecie Kolegium nie jest prawidłowe. Potwierdzając, iż swoje uprawnienia wywodzi z art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach zdrowotnych (...) podkreślił, iż jest to prawo do samodzielnego złożenia wniosku, a nie tylko wniosku w imieniu pacjenta. Zatem już z samego wymienionego zapisu wynika, zdaniem skarżącego, posiadanie przez niego przymiotu strony postępowania. Powtarzając swoje stanowisko dodatkowo podniósł, że wydanie decyzji potwierdzającej prawo pacjenta do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych bezpośrednio wpływa na sferę prawną zakładu opieki zdrowotnej, gdyż w braku takiej decyzji skarżącemu przysługują roszczenia o pokrycie kosztów leczenia wyłącznie przeciwko samemu pacjentowi, natomiast wydanie decyzji potwierdzającej prawo pacjenta do tych świadczeń powoduje, że skarżący zakład opieki zdrowotnej traci jakiekolwiek roszczenia w stosunku do pacjenta, uzyskując roszczenia w stosunku do Narodowego Funduszu Zdrowia. W ocenie skarżącego chybiony jest argument Kolegium, zgodnie z którym śmierć pacjentki uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego warunkującego wydanie przedmiotowej decyzji, a co za tym idzie śmierć pacjentki nie może prowadzić do bezprzedmiotowości niniejszego postępowania i jego umorzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosząc o oddalenie skargi powtórzyło swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu niniejszej sprawy stwierdził, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając ocenę zaskarżonego orzeczenia co do jego zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem jego istotą jest ponowne rozpatrzenie sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a nie kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do tej decyzji. Organ odwoławczy ma więc obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych prawem czynności zmierzających do rozpatrzenia merytorycznego sprawy. Jednakże ponowne merytoryczne rozparzenie sprawy może nastąpić jedynie wskutek wniesienia odwołania przez uprawniony do tego podmiot. Stosownie do art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Oznacza to, że odwołanie może wnieść podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie. Zatem w tym stanie prawnym uznać należy, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku stosowania wymienionego powyżej art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa stanowiska. W pierwszym – organ odwoławczy ustalenia dotyczące przymiotu strony może dokonać bez rozpoznania odwołania i w razie uznania, że odwołujący się nie jest stroną postępowania stwierdzić postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według drugiej koncepcji, w sytuacji gdy w sprawie zachodzi wątpliwość czy odwołujący jest stroną postępowania, organ winien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u osoby je wnoszącej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzyć postępowanie odwoławcze. Można bowiem w tym miejscu zgodzić się z poglądem, iż strona skarżąca uzyskuje przymiot strony w znaczeniu formalnym poprzez skierowanie do niej decyzji organu pierwszej instancji, co daje jej legitymację do wniesienia odwołania. Nie oznacza to jednak konieczności dokonania pełnych ustaleń w aspekcie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i podjęcia stosowanego do tych ustaleń rozstrzygnięcia. Wątpliwość prawną odnośnie kwestii charakteru rozstrzygnięcia w przypadku braku przymiotu strony w sensie materialnoprawnym, osoby odwołującej się, rozstrzygnął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując w dniu 5 lipca 1999 r. uchwałę o treści "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego następuje w decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego" –(zob: sygn. akt OPS 16/98). Powyższe stanowisko podziela w pełni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków, powinno podlegać bowiem ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli subiektywne stwierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie cytowanego powyżej art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowanie drugiej instancji w ten sposób, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Nie ma natomiast powodów by traktować interes strony jako sui generis zagadnienie wstępne kończące się rozstrzygnięciem w trybie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższego należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, wydając decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo, iż wcześniej – w postępowaniu poprzedzającym – uznał, iż odwołujący się Szpital nie jest stroną postępowania (wydane wówczas zostało postanowienia o niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 Kodeksu), naruszył przepisy postępowania, a mianowicie wymienione już art. 138 § 1 pkt oraz art. 127 i art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wypada podkreślić w tym miejscu brak zdecydowania organu odwoławczego zaprezentowany przy rozstrzyganiu rozpatrywanej sprawy, który najpierw uznał, że wnoszący odwołania Szpital nie posiada przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym i stwierdził niedopuszczalność odwołania, a następnie w drodze art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czyli uznania skargi (na marginesie – przepis mówi o uznaniu skargi w całości) uznaje, że wymieniony Szpital jest stroną postępowania odwoławczego i rozstrzyga merytorycznie. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego a więc normy prawnej, która stanowi podstawę uprawnienia lub obowiązku, przy czym interes prawny strony może wynikać zarówno materialnego prawa administracyjnego jak i prawa cywilnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 1995 r. Sygn. akt ISA 1326/93 czy wyrok za dnia 19 stycznia 1982 r. Sygn. akt SA/Kr 617/81, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 1/82 , poz. 11). Wypada także podkreślić, że zgodnie a treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego zadaniem organów administracji publicznej jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który byłby zgodny z rzeczywistością. W tym celu konieczne jest dokonanie wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego i uzasadnienie swego stanowiska w sposób przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, przez organ odwoławczy, iż nie istnieje norma prawna, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku skarżącego w przedmiotowej sprawie może dopiero stanowić podstawę do uznania, że podmiot ten nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym świetle stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wymaga co najmniej głębszego wyjaśnienia i uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 lit. a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .