IV SA/Gl 566/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz art. 106 ust. 1, art. 3 ust. 3-4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...], odmówił przyznania J.Z. świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy). W uzasadnieniu decyzji powołując się na uregulowania art. 8 i art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej stwierdził, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinom i osobom, których dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie przekracza kryterium ustawowego, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienianych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy a potrzeby osoby lub rodziny winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W toku postępowania ustalono, że dochód strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 477 zł, co uniemożliwia udzielenie pomocy bezzwrotnej mimo wystąpienia dysfunkcji w postaci niepełnosprawności. Nadto zgodnie z zasadami przyznania pomocy obowiązującymi w roku 2011 pomoc na żywność przyznaje się osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza 100% kryterium dochodowego. W związku z tym orzeczono jak w sentencji. W odwołaniu od tej decyzji J.Z. podniosła, iż nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem jak również z decyzją, którą odmówiono jej prawa do dofinansowania do opału, gdyż od paru lat dostawała wymienione świadczenia. Podniosła, że jej dochód, na który składa się renta w wysokości [...] zł nieznacznie tylko przekracza kryterium dochodowe i jest niewystarczający na całkowite własne utrzymanie, zakup opału na zimę i leki. Nadmieniła, że z renty opłaca płatności domowe w kocie [...] zł miesięcznie. Choruje na [...] i leczy się w Poradni [...] w związku z czym musi zażywać regularnie leki, na które wydaje miesięcznie około [...] zł. Na życie pozostaje jej więc kwota około [...] zł. Wobec tego zwróciła się z prośbą o przyznanie jej prawa do wymienionych świadczeń. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że strona wnioskiem złożonym w dniu [...] zwróciła się o zasiłek celowy na żywność i specjalny zasiłek celowy na opał, który został rozpatrzony odrębną decyzją. Następnie ustalił, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zamieszkuje w domku jednorodzinnym, zajmując jego parter, jest osobą niepełnosprawną, utrzymuje się z renty inwalidzkiej, leczy się z powodu [...] w Poradni [...]. Jak podaje pracownik socjalny w Dziale III wywiadu środowiskowego strona nie wyraża zgody na udział w zajęciach Klubu Integracji Społecznej lub Domu Dziennego Pobytu. Strona ma możliwość przygotowywania posiłków w domu a analiza budżetu wskazuje, że posiada środki na wyżywienie. Dochód strony w miesiącu grudniu 2010 r. wynosił [...] zł. Następnie organ wskazał podstawy i zasady przyznawania zasiłku celowego powołując się na treść art. 39 oraz art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Nadto podniósł, że w myśl art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego. Jednakże z uwagi na ograniczone środki finansowe w OPS C. w 2011 r. obowiązują zasady, że pomoc na żywność przyznawana jest osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza 100% kryterium dochodowego. W związku z tym stwierdził, że strona nie spełnia wymogów formalnych określonych w wyżej cytowanych przepisach koniecznych do otrzymania świadczenia w formie zasiłku celowego, gdyż jej dochód jest wyższy od kryterium dochodowego wynoszącego dla jednoosobowego gospodarstwa domowego 477,00 zł. Ponadto podkreślił, że specjalny zasiłek celowy przyznaje się w szczególnie uzasadnionych przypadkach oraz, że decyzje dotyczące przyznania zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego oraz zasiłku specjalnego zwrotnego zapadają w ramach uznania administracyjnego. Wskazał jednocześnie, że ze sporządzonej z udziałem strony analizy budżetu domowego – według przyjętej przez Ośrodek polityki świadczeń uwzględniającej potrzeby rodziny w zakresie najniezbędniejszych wydatków, strona dysponuje kwotą [...] zł. Tymczasem organ I instancji odmówił stronie wnioskowanej pomocy na zakup posiłku lub żywności w postaci zasiłku celowego z uwagi na obowiązujące w Ośrodku zasady, które przyjęto z powodu ograniczonych środków finansowych. W ocenie Kolegium w sprawie nie zachodzą okoliczności pozwalające na uwzględnienie żądania. Dlatego decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego zasługuje na uwzględnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.Z. nie zgodziła się z powyższą decyzją. W jej uzasadnieniu przytoczyła okoliczności zaprezentowane w odwołaniu, naprowadzając w szczególności na swoją złą sytuację materialną i zdrowotną. Podkreśliła, że boi się wychodzić z domu i dlatego stara się robić to jak najrzadziej, co stanowi jedną z przyczyn odmowy udziału w zajęciach Klubu Integracji Społecznej lub Domu Dziennego Pobytu. W tym stanie rzeczy uważa, że decyzja Kolegium jest dla niej krzywdząca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Przy czym, po myśli art. 134 tej ustawy, sądy te dokonują kontroli legalności również z urzędu, niezależnie od oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Ponadto na zasadzie art.135 władne są zastosować przewidziane ustawą środki również w stosunku do innych aktów podjętych w granicach danej sprawy, jeśli przyczyni się to do końcowego jej załatwienia. Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, wykazało, że uchybiają one przepisom prawa w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie, co skutkować musiało uwzględnieniem skargi. W pierwszej kolejności przyszło stwierdzić, że skarżąca wnioskiem z dnia [...] wystąpiła, obok zasiłku celowego specjalnego na opał, o udzielenie pomocy materialnej lub rzeczowej z "pr. rządowego". Żądanie to, ma swe oparcie w przepisach ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), na którą powołał się organ I instancji w podstawie prawnej swojej decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. W art. 5 ust. 1 tej ustawy ustanowiono szczególne kryterium dla uzyskania przewidzianych w niej świadczeń w postaci 150% kryterium ustalonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku skarżącej wynosi ono 715, 50 zł. Skarżąca spełnia więc przesłanki do otrzymania wnioskowanej pomocy. Jej dochód w wysokości [...] zł, co prawda przekracza kryterium ustawowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wynoszące 477 zł, jednakże jest to regulacja generalna w stosunku do przywołanej wyżej ustawy. Natomiast organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia, stwierdził, że strona przekracza kryterium dochodowe, które wynosi 477 zł określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Stanowisko to podzieliło także Kolegium. Tymczasem przepisy ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" stanowią odrębną regulację w zakresie objętym jej przedmiotem. Natomiast przepisy ustawy o pomocy społecznej stosowane są z mocy wyraźnego odesłania. Należą do nich: art. 7 (odesłanie w art. 3 pkt 1 lit.c), art. 25 (odesłanie w art. 4), art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 (odesłanie w art. 5 ust. 1). Ponadto art. 7 przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a. Odpowiednie stosowanie przepisu natomiast oznacza bądź jego przetransponowanie w całości, bądź w pewnym tylko zakresie (z modyfikacjami), albo do określonych stanów, czy sytuacji, bądź całkowite pominięcie. Analiza brzmienia ustawy z 29 grudnia 2005 r., prowadzi zatem do wniosku, że przepisy ustawy o pomocy społecznej w sprawach objętych jej regulacją mają posiłkowe zastosowanie, a więc tylko w zakresie nieuregulowanym w niej oraz z koniecznymi modyfikacjami. Stąd odwoływanie się wprost do reguł przyznawania zasiłku celowego z pomocy społecznej jest zbyt daleko idące, skoro ustawa z 29 grudnia 2005 r. bądź zawiera samodzielną regulację (między innymi w zakresie kryterium dochodowego) bądź wyraźnie odsyła do przytoczonej ustawy. Co prawda sporne świadczenie nosi cechy zasiłku celowego, lecz przesłanki jego przyznania zostały inaczej uregulowane w przepisach szczególnych określonych we wskazanej ustawie z 29 grudnia 2005 r. W związku z tym nieistotny dla sprawy jest wniosek Kolegium, że skarżąca nie spełnia "wymogów formalnych" dla przyznania zasiłku celowego. Chodzi przecież bowiem o pomoc na wyżywienie w ramach opisanego wyżej programu, a więc pomoc specjalną, nie mającą oparcia w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Nie zachodziła więc konieczność badania czy w sprawie zachodzą okoliczności kwalifikujące stronę do przyznania ogólnych i szczególnych form pomocy uregulowanych w ustawie o pomocy społecznej (art. 39 i 41 ustawy). Skoro więc zarówno dochód strony, jak i jej sytuacja osobista spełniająca hipotezę art. 7 cytowanej ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 3 pkt 1 lit.c cytowanej ustawy z 29 grudnia 2005 r., nie sprzeciwiały się przyznaniu wnioskowanej pomocy, rzeczą organów była wnikliwa analiza okoliczności sprawy w celu oceny zasadności żądania w zakresie wyboru formy pomocy. Należało jej dokonać w kontekście indywidualnych potrzeb wnioskodawczyni i możliwości oraz zakresu ich zaspokojenia posiadanymi przez Ośrodek środkami przeznaczonymi na realizację owych świadczeń w ramach programu. W tym też zakresie za gołosłowną, bo nie popartą jakimkolwiek dowodem, uznać należy argumentację Kolegium, że OPS C. nie posiada wystarczających środków, aby przyznać skarżącej wnioskowane świadczenie. Argumentacja ta opiera się wyłącznie na stwierdzeniu organu I instancji, że z uwagi na ograniczane środki finansowe w OPS C. w 2011 r. obowiązują zasady, wedle których pomoc na żywność przyznaje się osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza 100% kryterium dochodowego. Zasady te nie zostały dołączone do akt sprawy. Zatem nie można ocenić, czy odnoszą się one wyłącznie do przyznawania zasiłków celowych na podstawie ustawy o pomocy społecznej realizowanych ze środków własnych gminy (do tych zasad organ odwołał się przy wydaniu decyzji o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego na opał, znajdującej się w aktach adm.), czy także do udzielania świadczeń w ramach programu realizowanego również ze środków z budżetu państwa (art. 13 cyt. ustawy).Tym bardziej jest to istotne, bowiem organ I instancji właśnie ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (477 zł), uznał, że nie jest możliwe udzielenie skarżącej bezzwrotnej pomocy, pomijając przy tym art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", który przewiduje wyższe kryterium dochodowe. Ponadto w świetle art. 5 ust. 2 tej ustawy rada gminy może jedynie podwyższyć kryterium dochodowe uprawnieniające do przyznania tej formy pomocy określone w art. 5 ust. 1. Kwestii tych Kolegium nie rozważyło pomimo, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano wyłącznie na ogólne zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, z pominięciem przesłanek udzielania pomocy określonych w ustawie z 29 grudnia 2005 r. Powyższe świadczy o nienależytym wyjaśnieniu sprawy. Pomoc na wyżywienie na podstawie przepisów cytowanej wyżej ustawy z 29 grudnia 2005 r. przyznawana jest decyzją podjętą w ramach uznania administracyjnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym na organie ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie podstaw prawnych i zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zapadłe w niniejszej sprawie decyzje tym wymogom nie sprostały, dlatego obie decyzje nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni podniesione wyżej wywody, a nadto wyjaśni sytuację materialną skarżącej, szczególnie w zakresie koniecznych wydatków. Zauważyć przyjdzie, że w analizie rzeczywistych potrzeb i wydatków skarżącej nie uwzględniono m.in. wydatków na opał, żywność, środki czystości. Analiza uwzględnia wprawdzie rachunek na zakup leków na kwotę [...] zł, jednakże w odwołaniu skarżąca podniosła, że na leki wydaje około [...] zł. miesięcznie. W tej sytuacji należałoby ustalić wykaz koniecznych leków i miesięcznych wydatków związanych z ich zakupem. Następnie po ustaleniu, jakimi środkami w rzeczywistości skarżąca dysponuje na zaspokojenie potrzeb w zakresie żywności, jej sytuację należy odnieść do sytuacji ogólnej podopiecznych wymagających i korzystających z pomocy na danym terenie w ramach programu oraz do środków finansowych, jakimi gmina dysponuje na ten cel. Na tej podstawie organ oceni czy skarżąca, wymaga pomocy w formie określonej w przepisach ustawy z 29 grudnia 2005 r. W konsekwencji czego wyda właściwej treści rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie w wymogami procedury. Organ będzie miał przy tym na względzie, że decyzja uznaniowa wymaga szczególnie wnikliwej motywacji pozwalającej na ocenę zasadności przyjętego rozstrzygnięcia. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.