IV SA/Gl 568/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Policji uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W. z dna [...]r. – rozkaz personalny [...] oraz określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozkazem personalnym z dnia [...]r. Komendant Powiatowy Policji w W., na podstawie art.32 ust.1, art.99 ust.1, art.104 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), zwolnił J. R. z dniem [...]r. z zajmowanego stanowiska służbowego Specjalisty Zespołu do spraw Ochrony [...] (z uposażeniem zasadniczym grupy 13 w kwocie [...]zł i dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł) i mianował go z dniem [...]r. na równorzędne stanowisko Specjalisty Zespołu do spraw [...] (z uposażeniem zasadniczym grupy 8 w kwocie [...] zł i dodatkiem służbowym w kwocie [...]zł). W uzasadnieniu wskazał na nowe przepisy w zakresie uposażenia zasadniczego policjantów oraz nowy katalog stanowisk służbowych. Aktualne stanowisko odpowiada poprzedniemu, jak również uposażenie zasadnicze. Natomiast co do dodatku służbowego organ ten podał, iż jest on zgodny z wnioskiem personalnym Zastępcy Komendanta, zawierającym ocenę wyników policjanta i sposobu wykonywania przezeń zadań, które uznano za dostateczne, głównie z powodu opóźnień w realizacji zadań terminowych, oraz uwzględnia poziom kwalifikacji zawodowych. W odwołaniu J. R. domagał się uchylenia tego aktu, podważając przede wszystkim zasadność argumentacji zaprezentowanej we wniosku personalnym z dnia [...] r., który był podstawą rozkazu. Zakwestionował bowiem trafność poglądu, jakoby z jego winy dochodziło do opóźnień w realizacji zadań, zwłaszcza poświadczeń bezpieczeństwa. Poza tym zwrócił uwagę, iż Zastępca Komendanta nigdy nie był jego przełożonym, gdyż komórka, w jakiej pełnił służbę jemu nie podlegała. Zatem przeniesienie oraz przyznanie najniższego dodatku służbowego uznał za wadliwe oraz krzywdzące i dyskryminujące go. Decyzje [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r. i z dnia [...]r. utrzymujące w mocy powyższy rozkaz zostały uchylone odpowiednio przez: Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2002r. (sygn. akt II SA/Ka 504/01) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 602/03). Powodem takich rozstrzygnięć Sądów były uchybienia proceduralne, jakich dopuścił się organ odwoławczy oraz niewyjaśnienie sprawy. W pierwszej kolejności zwrócono uwagę na naruszenie art.107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, która nie zawierała jednoznacznych ustaleń faktycznych, rozważań prawnych oraz rzeczowej argumentacji stanowiska i nie ustosunkowała się do zarzutów odwołania. Nie odniesiono się też do kwestii sporządzenia wniosku personalnego przez nieuprawnioną osobę. W tej sytuacji pierwszą z decyzji uznano za dowolną, drugą zaś za wydaną wbrew wytycznym zawartym w motywach poprzedniego wyroku, nadto za przedwczesną. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzono postępowanie odwoławcze w tej sprawie. Organ drugiej instancji doszedł bowiem do przekonania, że skoro obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy w stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się ona w dacie orzekania przezeń, a w tym dniu uległ zmianie stan prawny, bowiem rozporządzenie, na podstawie którego wydano rozkaz personalny z dnia [...]r. objęty odwołaniem, utraciło moc, nadto zmienił się stan faktyczny, to odpadła przyczyna pozwalająca na rozpatrzenie odwołania od niej. Wskazano, iż obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz.1732 ze zm.), które uchyliło rozporządzenie tegoż ministra w tej materii z dnia 31 grudnia 1998 r., na podstawie której wydano przedmiotowy rozkaz. Nadto podniesiono, iż rozkazem z dnia [...]r. Komendant Powiatowy Policji w W. mianował odwołującego się z dniem [...]r. na stanowisko Kierownika Referatu [...] tej Komendy. W ocenie organu ten stan rzeczy przekonuje do poglądu, iż rozpatrzenie odwołania stało się bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. R. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz prezentowane w jego toku zarzuty przeciwko zapadłym rozstrzygnięciom. Wskazał, iż nie zostały one rozpatrzone, mimo wyroków sądu administracyjnego naprowadzających na dokonanie konkretnych czynności. W jego przekonaniu zaskarżona decyzja nie odpowiada tym wymogom, nadto zasadza się na wątpliwej tezie, jakoby postępowanie odwoławcze w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Wszak skutkiem tego będzie pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej – zdaniem skarżącego – decyzji organu pierwszej instancji. Dlatego nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i akcentując fakt wydania kilku rozkazów personalnych po zapadnięciu decyzji z dnia [...]r. oraz likwidację wskazanego w niej stanowiska, co czyni bezprzedmiotową konieczność rozpatrzenia wniesionego od niej odwołania. Podkreślił, iż jego zdaniem z zasady niedziałania prawa wstecz wywieść można wniosek o braku podstaw do orzekania w tym przedmiocie. Tym bardziej, że w aktualnym stanie faktycznym decyzja taka byłaby niewykonalną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek zarówno z przyczyn w niej podniesionych, jak również z powodów branych pod rozwagę z urzędu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej, na co zezwala art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), a to po myśli art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), Sąd bada przede wszystkim czy orzeczenia te nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie bądź stwierdzenie nieważności (art.145 § 1 cytowanego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jak głosi art.134 § 1 tej ustawy, nie są przy tym związane granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontroli tej dokonują również z urzędu. Zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami proceduralnymi mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim podzielić wypadnie pogląd skarżącego, wedle którego brak jest podstaw w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy do umorzenia postępowania odwoławczego. A jeśli tak, to nietrafnie organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia odwołania, a co za tym idzie istoty sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy odpada przyczyna, dla której konieczne (możliwe) jest rozpatrzenie odwołania i merytoryczne zakończenie tego etapu postępowania. Ma to miejsce wtedy, kiedy z uwagi na brak jakiegokolwiek elementu stosunku prawnego nie można wydać decyzji merytorycznej odwoławczej. Elementami tymi są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, choć nie mogą to być kwestie, które stanowią podstawę umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. W ich ocenie trzeba każdorazowo odnieść się do indywidualnej sprawy, jako że przyczyny umorzenia nie zostały skodyfikowane. Niemniej jednak istotną kwestią podlegającą analizie jest fakt pozostawienia w obrocie prawnym decyzji objętej odwołaniem. W orzecznictwie przykładowo dominuje pogląd, wedle którego brak jest podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego w przypadku, gdy strona wykonała decyzję organu pierwszej instancji (p. Barbara Adamiak w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., str.670). Zatem to zdarzenie jako przyczyna umorzenia postępowania odwoławczego jest wykluczone. Koreluje to z wypracowaną praktyką na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Generalnie trzeba tu wskazać, iż kontrola legalności aktów administracyjnych nie jest wyłączona także wówczas, gdy nawet przed rozpoznaniem skargi usunięto je z obrotu prawnego, jeżeli wywołały one jakiekolwiek skutki. Jest to zresztą zgodne z zasadą przeprowadzania oceny zgodności z prawem według stanu z chwili orzekania przez organ. Przeto w niniejszej sprawie celowym było ustalenie czy decyzja organu pierwszej instancji objęta odwołaniem wywołała skutki w sferze faktycznej i prawnej. Bez wątpienia odpowiedź na to pytanie jest twierdząca. Z pewnością, mimo dalszych zaszłości, skarżący przez pewien okres czasu pracował na stanowisku wskazanym w rozkazie nr [...] z dnia [...]r. i pobierał określone w nim uposażenie wraz z dodatkiem służbowym. Zatem niepodobna było uchylić się od rozpatrzenia zasadności rozstrzygnięcia objętego tym aktem w postępowaniu przed organem odwoławczym. W przeciwnym wypadku doszłoby do istotnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że sprawa toczy się przez wiele lat i w jej toku wypowiadał się wiążąco (p. art.170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) sąd administracyjny, którego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sąd i organ są związani w toku dalszego procedowania. Stąd w tym stanie rzeczy nie można zasadnie twierdzić, iż postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe z powodu zmiany stanu prawnego oraz dalszych zdarzeń faktycznych. Ten ostatni aspekt nie ma znaczenia, co wykazano powyżej, jeśli zaś chodzi o poprzednią kwestię, to stanowisko organu jest błędne. Jakkolwiek bowiem ma organ ten rację twierdząc, iż generalnie orzeka się według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w tej dacie – to jednak po pierwsze nie jest to zasada bezwzględna, po wtóre niepodobna z powodu zaszłych zmian następczych umarzać postępowania odwoławczego. W sytuacji, w której istnieje potrzeba rozstrzygnięcia sporu na gruncie faktów i prawa odnoszących się do konkretnej daty sprzed orzekania, nie ma przeszkód do zastosowania poprzedniego aktu prawnego. I nie jest to naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, bowiem mimo jego uchylenia, niepodobna odmówić mu mocy w dacie, w której trwało dane zdarzenie. Przeciwieństwem tego poglądu byłaby konieczność zastosowania nowego aktu prawnego, co jest niemożliwe, bowiem w tej dacie ten nie obowiązywał, nadto byłoby to niesprawiedliwe, bowiem skarżący mógłby domagać się innego stanowiska albo wyższych stawek uposażenia. A przecież nie można zgodzić się z takim, skutkiem, jakim byłoby zawieszenie skarżącego "w próżni" w określonym okresie czasu, w którym wykonywał on służbę. W tym aspekcie można zresztą upatrywać słabości argumentacji organu drugiej instancji, który nie zastosował żadnego przepisu materialnoprawnego. Nadto nie dostrzegł organ tej podstawowej okoliczności, iż poprzednio wypowiadające się w sprawie sądy administracyjne, mimo zmiany stanu prawnego (rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. weszło w życie z dniem 12 stycznia 2002 r. i z tą datą utraciło moc rozporządzenie z dnia 31 grudnia 1998 r.), tej kwestii nie podnosiły, a była ona im znana. Z tych powodów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, zwłaszcza jeśli zważyć na brak oceny skutków pozostawienia w obrocie prawnym objętej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem okazała się ona wadliwa i dlatego została również uchylona. Trzeba w tym miejscu wskazać, iż jakkolwiek dotychczas wypowiadające się sądy administracyjne nie zakwestionowały wyraźnie rozkazu nr [...] z dnia [...] r., to jednak – tym bardziej - nie wypowiadając się na jego temat, nie wyłączyły tej możliwości. Ocena legalności innego niż zaskarżony akt jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu administracyjnego. Rozkaz ten nigdy nie uzyskał przymiotu prawomocności, toteż nie było przeszkód dla obecnej jego oceny pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie godzi się wskazać, iż kontrolą legalności nie jest objęta obsada stanowisk służbowych w policji i ich tworzenie, co nie oznacza wszak wyłączenia spod tej kontroli dokonanych zmian w tej materii oraz ich skutków. Te bowiem muszą być zgodne z prawem. Tymczasem, nie negując potrzeby przeniesienia skarżącego związanego ze zmianą katalogu stanowisk, nie sposób zaakceptować motywów przyznanego mu dodatku służbowego. Przede wszystkim z uzupełnionego materiału dowodowego, w szczególności Regulaminu organizacyjnego Komendy Powiatowej Policji w W. z dnia [...]r., decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...]r., nr [...] w sprawie podziału obowiązków kierownictwa tejże Komendy, wynika, że rozkaz ów wydano na podstawie wadliwego wniosku personalnego. Wniosek z dnia [...]r. podpisał zastępca komendanta, który nie był przełożonym służbowym skarżącego, gdyż był nim komendant. W tym dniu komendant pełnił służbę, toteż nie było podstaw do przeniesienia tej czynności na zastępcę, tym bardziej, że nie został on upoważniony do zastępowania komendanta w sprawach personalnych. Toteż za gołosłowne należy uznać zawarte w tym wniosku, a następnie powielone i będące powodem przyznania skarżącemu dodatku służbowego, okoliczności dotyczące oceny jego służby. W tym stanie rzeczy nie do odparcia są jego zarzuty co do przedwczesności tegoż rozkazu. Dodatek służbowy ma charakter uznaniowy, co nie oznacza wszak dowolności, a jego wysokość musi zostać szczegółowo i poprawnie umotywowana. Uchylenie się od tych wymogów uzasadnia wzruszenie tego rozkazu. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ, na podstawie poprawnego wniosku personalnego i opinii służbowej oraz na mocy przepisów obowiązujących w dacie dokonywania poprzednich zmian personalnych, wyda nowy rozkaz personalny za okres od dnia [...]r. do dnia następnego przeszeregowania ostateczną decyzją. W uzasadnieniu poda przyczyny zmiany stanowiska oraz powody, dla których przyznał mu dodatek służbowy w określonej wysokości. Trzeba zwrócić w tym miejscu uwagę, iż w aktualnym stanie faktycznym stanowisko służbowe określi według rzeczywiście wykonywanej funkcji pełnionej w tym okresie, zaś wysokość dodatku ustali organ po rozważeniu przesłanek uregulowanych w przywołanym na wstępie rozporządzeniu z dnia 31 grudnia 1998r. Mając przytoczone okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art.135 oraz art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.