IV SA/Gl 568/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska -Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia środków przyznanych na prowadzenie działalności gospodarczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] roku nr [...]; W dniu 5 sierpnia 2013 r. została zawarta umowa nr [...] pomiędzy D.Z., a Starostą [...] w sprawie przyznania bezrobotnej dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej w wysokości 21.000,00 zł. Działalność została rozpoczęta w dniu 20 sierpnia 2013 r. D.Z. zmarła w dniu [...]r. W dniu 27 lutego 2014 r. jej mąż, M.Z. (dalej wnioskodawca, strona lub skarżący) został wezwany przez Powiatowy Urząd Pracy w T. do zwrotu środków w wysokości proporcjonalnej do okresu nieprowadzenia tej działalności przez zmarłą żonę – w stosunku do wymaganego 12- miesięcznego okresu prowadzenia działalności, wynikającego z przepisów prawnych oraz § 3 pkt 1 umowy – w kwocie 13.290,41 zł. W dniu 26 marca 2014 r. strona złożyła wniosek o umorzenie przedmiotowych należności. W postępowaniu skarżący przedłożył akt notarialny poświadczenia dziedziczenia, z którego wynika, że spadek po zmarłej odziedziczyli w częściach równych skarżący oraz trójka małoletnich dzieci małżonków Z. Decyzją z dnia [...]r. Starosta [...] (dalej organ pierwszej instancji) odmówił umorzenia należności z tytułu zwrotu przyznanych jednorazowych środków w kwocie 13.290,41 zł. Decyzja została uchylona mocą decyzji Wojewody [...] (dalej organ odwoławczy lub Wojewoda) z dnia [...]r., a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia; w szczególności ze względu na konieczność poczynienia ustaleń dowodowych na okoliczność aktualnej sytuacji materialnej strony. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu zwrotu przyznanych jednorazowych środków w kwocie 13.290,41 zł. Odwołał się do negatywnej opinii Powiatowej Rady Rynku Pracy w T. w sprawie umorzenia wskazanej kwoty zwrotu, wyrażonej w uchwale z dnia [...] r. Wywiódł, że żadna z przesłanek udzielenia ulgi, wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.; dalej ustawa) nie jest spełniona przez wszystkich zobowiązanych, tj. skarżącego i poręczycieli. Odwołując się od tej decyzji skarżący postawił zarzuty dotyczące wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz akcentował niedostatki uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zarzucając naruszenie art. 76 ust. 7 ustawy, wniósł o jej uchylenie. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, treść wydanych w sprawie orzeczeń i zarzuty odwołania. Opierając się po części na ustaleniach dowodowych organu pierwszej instancji, poszerzył je i uaktualnił o wyniki przeprowadzonego we własnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego. W tej kwestii wzywał stronę do przedstawienia dowodów na okoliczność dochodów oraz wydatków za okres grudzień 2015 r. – luty 2016 r. W oparciu o przedłożone dokumenty stwierdził, że wnioskodawca (wraz z trojgiem małoletnich dzieci) w tym okresie osiągnął średni miesięczny dochód w wysokości 3.740,30 zł i ponosił średnie miesięczne wydatki w wysokości 2.885,52 zł. Przedstawiając stan prawny sprawy organ odwoławczy przytoczył treść art. 76 ust. 7 ustawy oraz § 9 pkt 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1041; dalej rozporządzenie). Mając na uwadze regulację prawną dotyczącą przesłanek udzielenia ulgi organ odwoławczy kolejno wywiódł. Odnosząc się do przesłanki określonej w pkt 1 art. 76 ust.7 ustawy zwrócił uwagę, iż wprawdzie zgromadzone dowody w sprawie wskazują, iż wobec skarżącego nie wszczęto postępowania egzekucyjnego, jednakże biorąc pod uwagę jego oświadczenia o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania z dnia 11.09.2015 r. i z dnia 29.03.2016 r., istnieje przypuszczenie, że dysponuje on majątkiem z którego można taką egzekucję prowadzić; pomimo tego, że - jak podniósł skarżący - nieruchomość, którą posiada obciążona jest kredytem hipotecznym, którego wartość przewyższa wartość rynkową nieruchomości. Odnosząc się do przesłanki określonej w pkt 4 art. 76 ust.7 ustawy Wojewoda podał, że postępowanie egzekucyjne wobec skarżącego nie zostało wszczęte. Stwierdził, że z tej również przyczyny, skarżący nie spełnia ww. przesłanki, gdyż zachodzi przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwotę nienależnie pobranego świadczenia przewyższającą wydatki egzekucyjne. Analizując przesłankę określoną w pkt 2 art. 76 ust. 7 ustawy organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zwrot "niezbędne środki utrzymania" nie został zdefiniowany w tej ustawie. W związku z tym dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza możliwość posiłkowania się w tym zakresie wysokością kryterium dochodowego przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Zatem o realnej spłacie zadłużenia można mówić wtedy, gdy rodzina ma zabezpieczone środki utrzymania w wysokości co najmniej odpowiadającej kryterium wynikającym z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058), zgodnie z którym kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie zostało ustalone od 01.10.2015 r. w wysokości 514 zł. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda szacunkowo określił, iż skarżący, na którego utrzymaniu pozostaje troje dzieci, miesięcznie osiąga dochód, który średnio wynosi 3.740,30 zł (średni miesięczny dochód strony – 2.737 zł + renta rodzinna – 1.003,30 zł ). Zatem dochód na osobę w rodzinie średnio miesięcznie wynosi ok. 935 zł, więc przewyższa wskazane powyżej kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Organ odwoławczy zauważył, iż wprawdzie jak wynika z wyjaśnień skarżącego, osiągane przez niego dochody z części prowadzonej przez niego spółki cywilnej, nie są jednakowe w każdym miesiącu, to jednak wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, też są zróżnicowane miesięcznie. Zatem zsumował przedstawione przez skarżącego do oświadczenia z dnia 23.03.2016 r. dowody potwierdzające ponoszenie wydatków w związku z prowadzeniem gospodarstwa domowego w okresie od grudnia 2015 r. do lutego 2016 r., co uczyniło kwotę 8.656,56 zł. Tak więc ponoszone przez skarżącego wydatki szacunkowo miesięcznie wynoszą ok. 2.885,52 zł. Dlatego - w ocenie organu odwoławczego - skarżący nie spełnia przesłanki art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy do umorzenia należności. Odnosząc się do pkt 3 art. 76 ust.7 ustawy organ odwoławczy zauważył, iż po zmarłej D.Z. pozostały chociażby zakupione środki materialne (wprawdzie jeszcze nie oszacowane), które mogą podlegać egzekucji w związku z zakończeniem prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego. Jednocześnie zwrócił uwagę, że stosowne postępowanie egzekucyjne wobec skarżącego nie zostało wszczęte. W ocenie organu odwoławczego ustalono, iż skarżący wykazał stałe źródła dochodu, do których może zostać skierowana egzekucja; tym samym nie spełnia on przesłanek do umorzenia należności wskazanych w art. 76 ust. 7 ustawy. Kolejno Wojewoda odniósł się do zarzutów odwołania wywodząc, że bezzasadne są zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, jak i przepisów prawa materialnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, dopuszczenie dowodu z wydruku zeznania podatkowego skarżącego za 2015 r., zwolnienie od kosztów sądowych, rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym, zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to: 1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie, skutkujące niedokładnym i niepełnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, z pominięciem słusznego interesu skarżącego wskutek przyjęcia, że ujawnione okoliczności faktyczne sprawy przemawiały za wydaniem decyzji odmownej – tym samym naruszono zasadę prawdy obiektywnej, 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez orzekanie w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, pomimo deklaracji skarżącego o możliwości przedłożenia w najbliższym czasie zeznania podatkowego za 2015 r., 3) art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie udowodnił zaistnienia przesłanki umożliwiającej umorzenie, 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na rozstrzygnięcie, a to: 1) art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy poprzez niezastosowanie w stosunku do trójki małoletnich dzieci zmarłej, gdyż dochodzenie należności przyczyni się do pozbawienia tych dzieci niezbędnych środków utrzymania, 2) art. 76 ust. 7 pkt 3 ustawy poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy zmarła nie pozostawiła majątku, z którego organ mógłby uzyskać zaspokojenie, a majątkiem takim nie dysponują spadkobiercy (w tym skarżący) – majątkiem tym nie jest eksponowana przez organ nieruchomość, której obciążenia w postaci kredytu hipotecznego w obcej walucie znacząco przewyższają wartość samej nieruchomości, a w przypadku postępowania egzekucyjnego pierwszeństwo w zaspokojeniu mieliby wierzyciele hipoteczni, 3) art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że kwota która winna przypadać na jednego członka rodziny jako spełniająca kryterium "niezbędnych środków utrzymania" wynosi 514 zł, podczas gdy należało przyjąć kwotę najniższej emerytury (882,56 zł). Wszystkie zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione; również z odwołaniem się do poglądów prezentowanych w judykaturze. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 15 lipca 2016 r. Sąd poinformował skarżącego, iż jego skarga jest wolna od kosztów sądowych z mocy samego prawa i jego wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych nie będzie podlegał rozpatrzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga jest zasadna; aczkolwiek z powodów innych niż w niej wymienione, które to powody Sąd miał na względzie działając z urzędu. Stan faktyczny, na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca został wyżej opisany i Sąd będzie się do niego odwoływał w dalszym wywodzie. Natomiast konieczne jest przybliżenie stanu prawnego sprawy. Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy starosta z Funduszu Pracy może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia. W myśl ust. 3 tego przepisu osoba, która otrzymała z Funduszu Pracy jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej jest obowiązana dokonać zwrotu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania starosty, otrzymanych środków wraz z odsetkami ustawowymi, jeżeli prowadziła działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. Zgodnie z ust. 4 w przypadku niewywiązania się z obowiązku, o którym mowa w ust. 2 i 3, dochodzenie roszczeń z tytułu zawartej umowy następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Stosownie do § 9 ust. 7 rozporządzenia w przypadku śmierci bezrobotnego w okresie od dnia zawarcia umowy o dofinansowanie do upływu 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej, zwrotu wypłaconego dofinansowania dochodzi się w wysokości proporcjonalnej do okresu nieprowadzenia tej działalności. Od kwoty podlegającej zwrotowi nie nalicza się odsetek ustawowych. Art. 76 ust. 7 ustawy stanowi, że starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. W kontrolowanej przez Sąd sprawie organy orzekały na podstawie ostatniego z przytoczonych przepisów prawnych, w postępowaniu z wniosku - męża zmarłej bezrobotnej - o umorzenie należności z tytułu zwrotu przyznanych jednorazowo żonie środków na podjęcie działalności gospodarczej. Stwierdziły, że nie występuje żadna z przesłanek umożliwiających umorzenie należności – co było podstawą odmowy umorzenia. Nie godzi się z tym skarżący, zarzucając zarówno wadliwość ustaleń stanu faktycznego sprawy, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że użyty przez ustawodawcę w art. 76 ust. 7 ustawy zwrot "starosta może" przesądza o tym, iż decyzja wydana na podstawie tej regulacji jest decyzją uznaniową. Istota tego rodzaju decyzji polega na tym, że nawet wówczas, gdy wystąpi jedna ze wskazanych przez ustawodawcę przesłanek, organ nie jest zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia oczekiwanego przez wnioskodawcę, lecz ma możliwość swobodnego wyboru w zakresie przychylenia się, bądź odmowy uwzględnienia wniosku. Tym samym stwierdzenie wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy nie obliguje organu do umorzenia należności zgodnie z wnioskiem strony, ale ma on możliwość wyboru rozstrzygnięcia i może odmówić umorzenia, jeśli w jego ocenie jest to słuszne i celowe w świetle ustalonych okoliczności faktycznych. Podkreślić jednak należy, że działanie w granicach tzw. uznania administracyjnego nie oznacza dowolności. Organy administracji powinny bowiem przestrzegać zasad postępowania administracyjnego ustanawiających obowiązek organów dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonania oceny zgromadzonych dowodów i wyjaśnienia w sposób logiczny i spójny, na podstawie ustalonych okoliczności, motywów podjętego rozstrzygnięcia. Należy mieć na względzie, że dokonując oceny legalności decyzji uznaniowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie bada merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia, tj. nie ocenia jego celowości i słuszności. Kontroluje jednak, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. W tym zakresie Sąd bada, czy dokonano prawidłowych ustaleń co do zaistnienia przesłanek dopuszczających stosowanie uznania, a następnie, czy podejmując rozstrzygnięcie organ nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, przez podjęcie rozstrzygnięcia bez uprzedniego wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego lub dokonania oceny nieznajdującej umocowania w ustalonych faktach. W sprawach o umorzenie należności prowadzonych na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy postępowanie wyjaśniające koncentruje się na wyjaśnieniu okoliczności określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy. Ustawodawca wyraźnie bowiem zastrzegł, że starosta może umorzyć należności w razie wystąpienia jednej z przesłanek enumeratywnie wskazanych w tym przepisie. Okoliczności warunkujące dopuszczalność umorzenia należności zostały określone przez ustawodawcę w sposób wyczerpujący, co wyklucza jakąkolwiek dowolność organów. Obowiązkiem organów jest dokonanie ustaleń i oceny w zakresie zaistnienia przesłanek umorzenia. Dopiero stwierdzenie wystąpienia jednej z nich może stanowić podstawę do rozważenia w ramach uznania administracyjnego zasadności i celowości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. Ustalenie z kolei, że nie zaistniała żadna z przesłanek, wyklucza stosowanie uznania i uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie. Jednakże ustalenia dowodowe dotyczące występowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o umorzenie, przesłanek pozytywnych umorzenia nie są jedynymi, które powinien poczynić organ. Dokonanie ustaleń we wskazanym zakresie winno być bowiem poprzedzone ustaleniem, czy wnioskujący o umorzenie ma przymiot strony – co należy łączyć z ustaleniem przedmiotowym dotyczącym istnienia po jego stronie zobowiązania do zwrotu należności. Jeżeli o umorzenie występuje bezrobotny, który otrzymał środki na podjęcie działalności gospodarczej, to do oceny istnienia zobowiązania do zwrotu wystarczające jest poczynienie ustaleń dotyczących zaistnienia okoliczności, z którymi ustawodawca łączy obowiązek zwrotu. Z art. 46 ust. 3 wynika, że obowiązanym do zwrotu jest bezrobotny, który: 1) prowadził działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo 2) naruszył inne warunki umowy dotyczące przyznania środków. Zobowiązanie do zwrotu przez bezrobotnego, który otrzymał jednorazowe środki na podjęcie działalności gospodarczej, powstaje w przypadku zaistnienia przynajmniej jednej z okoliczności wyżej wyspecyfikowanych. W sytuacji niewywiązania się z obowiązku zwrotu, dochodzenie roszczeń następuje w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Pomimo faktu, iż ustawodawca przewidział zabezpieczenie zwrotu przyznanych środków np. poprzez poręczenie osoby fizycznej, nie uregulował wprost podstaw do dochodzenia zwrotu od osób innych niż bezrobotny, który otrzymał środki. Z przepisów nie wynika, aby w przypadku osób trzecich zobowiązanie do zwrotu powstało ex lege; brak również podstaw do wydania decyzji przenoszącej zobowiązanie bezrobotnego na osobę trzecią. Cywilnoprawny charakter stosunku prawnego łączącego organ i bezrobotnego, również w przypadku osób trzecich nakazuje poszukiwanie istnienia po ich stronie zobowiązania, poprzez odniesienie się do więzi cywilnoprawnych. W tym stanie rzeczy w postępowaniach o umorzenie należności inicjowanych wnioskiem innego podmiotu niż bezrobotny konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy wnioskodawca jest zobowiązany do zwrotu. Jeżeli wnioskodawca nie jest z mocy przepisu prawnego zobowiązany do zwrotu, to postępowanie prowadzone z jego wniosku jest bezprzedmiotowe ze względów podmiotowych, gdyż nie jest stroną. Nie służy mu bowiem prawo wnoszenia o umorzenie należności, która na nim nie ciąży; ustawodawca przewidział takie uprawnienie wyłącznie dla podmiotów, na których obowiązek zwrotu ciąży. W poddanej kontroli Sądu sprawie brak jakichkolwiek ustaleń na okoliczność istnienia po stronie skarżącego zobowiązania do zwrotu środków, które otrzymała jego zmarła żona. Organy przyjęły istnienie takiego zobowiązania a priori; w żaden sposób nie wyjaśniając swojego stanowiska w tym zakresie. Okoliczność, iż skarżący nie kwestionował istnienia zobowiązania jest bez znaczenia, gdyż na gruncie prawa administracyjnego nie ma podstaw do przyjęcia, że brak negacji występowania okoliczności relewantnej prawnie przez stronę postępowania stanowi podstawę do przyjęcia jej istnienia. To organ jest gospodarzem postępowania i na nim ciążą obowiązki w zakresie zgodnego z prawem przeprowadzenia całego procesu stosowania prawa. Bez poczynienia przez organ administracji ustaleń dotyczących wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie jest możliwe prawidłowe, zgodne z prawem załatwienie sprawy. Obowiązki organu w tym zakresie wyznaczają zarówno zasady ogólne postępowania administracyjnego, jak i przepisy regulujące zasady prowadzenia postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; natomiast art. 80 k.p.a. nakazuje organowi administracji publicznej ocenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak jednoznacznie stanowi art. 46 ust. 3 ustawy obowiązek zwrotu ciąży na osobie, która otrzymała jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej. Przepis ten specyfikuje również przesłanki, z którymi ustawodawca wiąże obowiązek zwrotu środków. Zarówno z treści decyzji organów obydwu instancji, jak i akt sprawy nie wynika, aby istniała podstawa do wywodzenia naruszenia przez zmarłą bezrobotną warunków umowy. Nie wynika również aby żona skarżącego zaprzestała prowadzenia działalności w okresie wcześniejszym niż jej zgon. Okoliczności te mają istotne znaczenie dla oceny zarówno kwestii powstania zobowiązania po stronie zmarłej bezrobotnej, jak i ewentualnego przejścia długu na skarżącego w ramach spadkobrania. Jest to istotne w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak tytułu wykonawczego dającego podstawę do twierdzenia, że na skarżącym ciąży zobowiązanie do zwrotu; brak również postanowienia o dziale spadku, z którego mogłoby wynikać odziedziczenie długu przez męża zmarłej. Okoliczność, iż ustawodawca przewidział możliwość dochodzenia zwrotu również w przypadku śmierci osoby bezrobotnej (§ 9 ust. 7 rozporządzenia) nie przesądza jeszcze, że dotyczy to sytuacji istniejącej w analizowanej sprawie. Odróżnić bowiem trzeba przypadek, gdy zaprzestanie prowadzenia działalności, z którym ustawodawca wiąże obowiązek zwrotu ma miejsce za życia osoby bezrobotnej, ze skutkiem powstania jej zobowiązania – od przypadku zaprzestania działalności w wyniku śmierci osoby bezrobotnej, kiedy zaprzestanie działalności nie poprzedza śmierci. Sąd stwierdza, że analiza przywołanych przepisów nie daje podstaw do twierdzenia, że po stronie skarżącego istnieje obowiązek zwrotu części środków przyznanych jego zmarłej żonie – bez ustalenia istnienia tytułu prawnego dającego podstawę do zgłoszenia takich żądań. Podstawy ww. żądań nie sposób również dostrzec w postanowieniach umowy zawartej przez żonę skarżącego. Z § 3 pkt 3 umowy z dnia 5 sierpnia 2013 r. wynika, że żona skarżącego była zobowiązana do prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 12 miesięcy. W § 6 umowy zamieszczono katalog przypadków, które uprawniają Starostę [...] do natychmiastowego wypowiedzenia umowy. W punkcie 4 wymieniono prowadzenie działalności gospodarczej przez okres krótszy niż 12 miesięcy. Z § 7 umowy wynika, że w przypadku wypowiedzenia umowy z takiej przyczyny bezrobotny jest obowiązany do zwrotu przyznanego dofinansowania wraz z odsetkami w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie dają podstaw do twierdzenia, że w sprawie doszło do rozwiązania umowy w trybie jej natychmiastowego wypowiedzenia. Nadto umowa nie zawiera postanowień regulujących przypadek, gdy powodem zaprzestania prowadzenia działalności jest śmierć bezrobotnego. Nie zawiera również postanowień dotyczących przejścia zobowiązań na męża zmarłej – przejęcia długu. Do umowy załączono jedynie oświadczenie skarżącego (karta 49), że wyraża zgodę na podpisanie umowy przez żonę i zobowiązuje się do ponoszenia skutków finansowych z majątku wspólnego w przypadku nie wywiązania się żony z warunków umowy. Zobowiązanie to dotyczy jednak wyłącznie sytuacji, gdy majątek wspólny istnieje (do czasu ustania małżeństwa – również w wyniku śmierci). Sąd stwierdza, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń na okoliczność istnienia po stronie skarżącego zobowiązania do zwrotu; co czyni przedwczesnym ich władcze wypowiedzenie się co do istnienia przesłanek umorzenia. Najpierw trzeba ustalić, czy na skarżącym ciąży wynikający z przepisu prawa obowiązek zwrotu. Jeżeli ustalenie w tej kwestii byłoby pozytywne, istniałaby podstawa do dalszego procedowania. W przeciwnym przypadku należałoby przyjąć, że skarżącemu nie służy przymiot strony i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Osoba, która nie jest zobowiązana do zapłaty nie może skutecznie wnosić o umorzenie zobowiązania, które na niej nie ciąży. Pojęcie należności, co do której może toczyć się postępowanie w sprawie przyznania ulgi ustawodawca nakazuje bowiem identyfikować w świetle regulacji dotyczącej obowiązku zwrotu, zamieszczonej w art. 46 ust. 3 ustawy. Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy (ale też tylko ten), czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu musi mieć oparcie w przepisach prawa, to przepis bowiem decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a przedmiotem sprawy. Musi to być nadto interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Natomiast art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Poczynienie więc ustaleń w przedmiocie istnienia po stronie skarżącego obowiązku zwrotu środków przyznanych jego zmarłej żonie będzie obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu, a wyniki tych ustaleń zdeterminuje dalsze działania w sprawie. Sąd stwierdza, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów proceduralnych (art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnęły w przedmiocie umorzenia bez poczynienia podstawowych ustaleń dotyczących istnienia po stronie skarżącego zobowiązania do zwrotu żądanej kwoty. Organ może umorzyć należność lub odmówić jej umorzenia tylko w sytuacji, gdy należność zostanie prawidłowo podmiotowo i przedmiotowo zidentyfikowana. Jednocześnie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 76 ust. 7 ustawy w związku z art. 28 i art. 61 § 1 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik, gdyż wydano orzeczenie w sprawie umorzenia należności bez stwierdzenia, że skarżący posiada interes prawny lub obowiązek umożliwiający mu żądanie wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w trybie art. 76 ust. 7 ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.