IV SA/Gl 57/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Zofia Borowicz WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant stażystka Agnieszka Zygmunt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2005 r. sprawy ze skargi P. M. na orzeczenie Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] r. Komendant Miejski Policji w B. wszczął przeciwko P. M. postępowanie dyscyplinarne w kierunku ustalenia popełnienia czynów polegających na tym, że: 1. w okresie od [...] do [...] r. w B., działając [...], będąc funkcjonariuszem Policji, [...], tj. o czyn z art. [...] §[...] i [...] k.k. w związku z art. [...] k.k., 2. na przełomie [...] i [...] r. w B., działając [...] z R. K., będąc funkcjonariuszem Policji, [...] tj. o czyn z art. [...] §[...] i [...] w związku z art. [...] § [...] przy zastosowaniu art. [...] §[...] k.k., 3. w dniu [...] r. w B., będąc funkcjonariuszem Policji, [...], tj. o czyn z art. [...] §[...] i [...] w związku z art. [...] §[...] przy zastosowaniu art. [...] §[...] k.k. Postanowieniem z dnia [...] r. postępowanie zawieszono do czasu uzyskania zezwolenia na wgląd do akt postępowania przygotowawczego prowadzonego w Prokuraturze Rejonowej w D.G. Podjęto je postanowieniem z dnia [...] r. Jednocześnie postanowieniem z tej samej daty zmodyfikowano zarzut oznaczony powyżej nr [...] precyzując datę opisanego tamże czynu na dzień [...] r., nadto uzupełniono zarzuty postawione P.M. o to, że: 4. w [...] r. w B., chcąc, aby B. R. [...], tj. o czyn z art. [...] §[...] w związku z art. [...] k.k., 5. w [...] r. w B., chcąc, aby B.R. [...], tj. o czyn z art. [...] §[...] w związku z art. [...] k.k., 6. w [...] r. w B., chcąc, aby B.R. [...], tj. o czyn z art. [...] §[...] w związku z art. [...] k.k., 7. w [...] r. w B., chcąc, aby B. R. [...], tj. o czyn z art. [...] §[...] w związku z art. [...] §[...] k.k., 8. w okresie od [...] do [...] r. w B., będąc funkcjonariuszem Policji, [...] A.R. korzyść [...], tj. o czyn z art. [...] §[...] i [...] k.k., 9. w [...] r. w B., chcąc, aby A.R. [...], tj. o czyn z art. [...] §[...] w związku z art. [...] k.k., 10. w [...] r. w B., chcąc, aby A.R. [...], tj. o czyn z art. [...] §[...] w związku z art. [...] §[...] k.k., 11. w dniu [...] r. w B., będąc funkcjonariuszem Policji, [...], tj. o czyn z art. [...] §[...] k.k., 12. w [...] r. w B., będąc funkcjonariuszem Policji, za [...] A.P.i G.S. [...], tj. o czyn z art. [...] §[...] i [...] k.k., 13. w dniu [...] r. w B., będąc funkcjonariuszem Policji, [...], tj. o czyn z art. [...] §1 k.k.. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, polegającego głównie na wykorzystaniu materiałów postępowania przygotowawczego, postanowieniem z dnia [...] r. zamknięto postępowanie dowodowe w sprawie, a w dniu [...] r. sporządzono sprawozdanie z jego toku. Na tej podstawie Komendant Miejski Policji w B. orzeczeniem z dnia [...] r., na zasadzie §24 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz.U. Nr 4, poz.14), uznał P.M. [...] popełnienia zarzucanych czynów i wymierzył mu karę dyscyplinarną [...]. W jego uzasadnieniu, referując stan faktyczny sprawy ustalony w oparciu o podane dowody, wskazano, iż przemawia on za przyjęciem ewidentnej i nie budzącej wątpliwości [...] podejrzanego. Popełnienie tych przewinień godzi w interes służby powodując utratę zaufania obywateli do Policji. P. M., mimo pozytywnego postrzegania przez przełożonych, nie może być traktowany jako osoba o nieposzlakowanej opinii, co jest warunkiem koniecznym uzyskania przymiotu funkcjonariusza Policji. Jego postępowanie narusza zasady etyki zawodowej, jest wysoce naganne. Toteż za zasadne uznał organ wymierzenie [...] kary dyscyplinarnej. W odwołaniu P.M. domagał się uchylenia powyższego orzeczenia. Podniósł brak zachowania obiektywnych i sprawiedliwych kryteriów oceny jego zachowania, zwłaszcza w kontekście braku stwierdzenia popełnienia zarzucanych czynów prawomocnym wyrokiem skazującym. Powołał się więc na naruszenie zasady domniemania niewinności. Zarzucił brak rzetelnej oceny wiarygodności przeprowadzonych dowodów, a zatem błąd w ustaleniach faktycznych, a co za tym idzie zakwestionował zasadę i rodzaj wymierzonej kary. Zaskarżonym orzeczeniem, na podstawie art.135n ust.4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ drugiej instancji w pierwszej kolejności podniósł, iż w dacie orzekania w drugiej instancji nie obowiązywały już przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 19 grudnia 1997 r.. Od dnia 29 listopada 2003 r. w postępowaniu dyscyplinarnym zastosowanie mają przepisy cytowanej wyżej ustawy. Stosownie do brzmienia art.2 ustawy z dnia 29 października 2003 r. nowelizującej ustawę o Policji, do niezakończonych prawomocnie postępowań dyscyplinarnych stosuje się przepisy "nowe". Zatem na ich podstawie, oraz analizując przebieg dotychczasowego postępowania i treść kwestionowanego orzeczenia, organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż odwołanie nie jest zasadne. W jego ocenie postępowanie dyscyplinarne przeprowadzono prawidłowo, w szczególności dokonana przez organ pierwszej instancji ocena wiarygodności dowodów nie nasuwa zastrzeżeń, stąd poczynione ustalenia faktyczne uznał za trafne. W konsekwencji czego zdaniem tego organu należało wymierzyć odwołującemu się karę dyscyplinarną. Charakter czynów uzasadniał zastosowanie [...]. Na koniec Ś. Komendant Wojewódzki Policji wskazał, iż postępowanie to jest postępowaniem odrębnym, samodzielnym w stosunku do postępowania karnego, co pozwoliło na zakończenie go mimo niezałatwienia sprawy karnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia, naprowadzając na uchybienia procesowe polegające na niewyjaśnieniu sprawy, dokonaniu wadliwych ustaleń faktycznych i uchybieniu wymogom stawianym uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Nadto wskazał na naruszenie prawa materialnego, a to art.41 ust.1 pkt 3 ustawy o Policji oraz §9 ust.1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 19 grudnia 1997 r. poprzez błędną ocenę wiarygodności dowodów i wymierzenie [...]. W motywach skargi podkreślił brak dokładnego i rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, skutkiem czego dokonano wadliwych ustaleń faktycznych, a dalej niezasadnie wymierzono karę dyscyplinarną. Wedle skarżącego organ pominął dowody korzystne dla niego oraz jego wyjaśnienia, koncentrując się na dowodach obciążających [...]. W jego opinii te uchybienia oraz brak poprawnej oceny wiarygodności dowodów uchylają to orzeczenie spod kontroli legalności. Odpowiadając na skargę organ postulował jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia i zwalczając trafność argumentacji skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi okazały się częściowo trafne, co przy uwzględnieniu zarzutów branych pod rozwagę z urzędu, musiało doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia utrzymanego nim w mocy. W pierwszym rzędzie wszak należy podkreślić, iż – w myśl art.1§1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) - sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych, do których zaliczane są orzeczenia dyscyplinarne (p. art.1 i art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). W toku realizacji tego procesu sądy te badają czy kwestionowane decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Przy czym, jak głosi art.134 §1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu, zaś wedle brzmienia jej art.135 stosują przewidziane nią środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia utrzymanego nim w mocy w tak zakreślonych ramach, nie można było przejść do porządku nad istotnymi uchybieniami procesowymi i materialnoprawnymi, jakich dopuściły się organy orzekające w sprawie. W ich konsekwencji przede wszystkim wymykają się one spod oceny legalności, co już powoduje, iż niepodobna było utrzymać je w obrocie prawnym, poza tym wadliwość materialnoprawna, jaką są dotknięte rzutuje na ocenę trafności zastosowanej kary. Istniały więc podstawy do ich uchylenia. W pierwszej kolejności rozważając meritum sprawy należy podnieść, iż – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – w toku postępowania międzyinstancyjnego zmienił się stan prawny istotny dla przebiegu przedmiotowego postępowania dyscyplinarnego. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów, na podstawie którego organ pierwszej instancji prowadził niniejsze postępowanie i wydał swe orzeczenie, z dniem 30 września 2003 r. utraciło moc, a to zgodnie z brzmieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2002 r., sygn. akt K 36/00 (OTK-A nr 5 z 2002 r., poz. 63), który stwierdził niekonstytucyjność przepisu art.139 ust.2 ustawy o Policji w części dotyczącej postępowania dyscyplinarnego, a zatem przepisu stanowiącego upoważnienie do wydania wspomnianego rozporządzenia. Nastąpiło to po wydaniu orzeczenia w pierwszej instancji. Z dniem 29 listopada 2003 r. weszły w życie "nowe" przepisy w tej materii. Na podstawie ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) przepisy dotyczące postępowań dyscyplinarnych wprowadzono do ustawy o Policji. Stosownie do brzmienia art.2 ust.1 i 2 ustawy nowelizacyjnej, "nowe" przepisy stosuje się do postępowań dyscyplinarnych niezakończonych prawomocnym orzeczeniem do dnia jej wejścia w życie, przy czym czynności dokonane w postępowaniach dyscyplinarnych niezakończonych prawomocnym orzeczeniem do dnia 30 września 2003 r. są skuteczne, jeżeli dokonano ich z zachowaniem przepisów dotychczasowych. Zatem oceny legalności obu zapadłych w sprawie decyzji należało dokonać z uwzględnieniem wspomnianych dwóch reżimów prawnych. Jak z powyższych wywodów wynika zaskarżone orzeczenie zostało oparte o przepisy ustawy o Policji obowiązujące po dniu 28 listopada 2003 r.. Jak głosi art.135k ust.1 tej ustawy w tym brzmieniu, postępowanie dyscyplinarne jest dwuinstancyjne, a od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji obwinionemu przysługuje odwołanie. Wedle treści art.135l tej ustawy, w postępowaniu odwoławczym rozpoznanie sprawy następuje na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu dyscyplinarnym, przy czym organ odwoławczy może uzupełnić materiał dowodowy. Po myśli art.135m wyższy przełożony dyscyplinarny może powołać komisję do zbadania zaskarżonego orzeczenia, przy czym w przypadku odwołania od orzeczenia o ukaraniu m.in. [...] organ ten ma obowiązek powołania komisji. W tym miejscu godzi się zwrócić uwagę, iż w sprawie jakkolwiek znajduje się sprawozdanie komisji, o jakim mowa w art.135n ust.1 ustawy o Policji, to jednak brak jest zarządzenia o jej powołaniu, stąd niepodobna potwierdzić jej legalności. Treść orzeczeń wydanych w drugiej instancji reguluje art.135n ust.4. Zaskarżone orzeczenie zapadło na podstawie jego punktu 1. W cytowanych przepisach nie sprecyzowano wymogów, jakim powinno odpowiadać to orzeczenie. Wszak w sytuacji, w której w art.135j ust.2 zamieszczono wymogi odnoszące się do orzeczenia pierwszoinstancyjnego, niepodobna przyjąć, aby kwestia ta nie została uregulowana w tej ustawie. Zwłaszcza, gdy zważyć na odesłanie do przepisów kodeksu postępowania karnego zawężone do wezwań, terminów, doręczeń i świadków. Zatem w ocenie obecnego składu Sądu, mimo braku wyraźnego odesłania do cytowanego powyżej przepisu, również orzeczenia organów drugiej instancji winny odpowiadać wymogom art.135j ust.2 ustawy o Policji, przy czym orzeczenie odwoławcze w odpowiedni sposób zmodyfikowane. W art.135j ust.2 pkt 6 zawarto obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczenia. Temu obowiązkowi motywy zaskarżonego orzeczenia nie sprostały. Analiza uregulowań dotyczących wszelkich procedur przed organami Państwa prowadzi do konkluzji, iż pod pojęciem uzasadnienia faktycznego i prawnego należy rozumieć podanie ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia prowadzonej sprawy, popartych wskazaniem dowodów, na jakich ustalenia te poczyniono, ujawnieniem dokonanej oceny wiarygodności dowodów, a więc wskazaniem, jakim dowodom dano wiarę, a jakim nie i dlaczego, oraz zaprezentowanie rozważań prawnych, czyli podciągnięcie faktów pod właściwy przepis prawa i ocena jego przesłanek na tle istniejącego stanu faktycznego. W przekonaniu obecnego składu Sądu dwuinstancyjność postępowania dyscyplinarnego przemawia za przyjęciem tezy, iż również na organie odwoławczym spoczywa obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a więc rozpatrzenia jej całokształtu, a więc obowiązek dania wyrazu wszystkim wyżej wymienionym elementom w uzasadnieniu swej decyzji. W przeciwnym wypadku naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności postępowania. Przeto organ odwoławczy nie jest powołany wyłącznie do kontroli prawidłowości orzeczenia zapadłego w pierwszej instancji. Tymczasem zaskarżone orzeczenie – jak się wydaje – zapadło na skutek zajęcia takiego stanowiska. Organ odwoławczy nie zadał sobie bowiem trudu poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych, nie dokonał żadnej oceny wiarygodności dowodów, nie przeprowadził analizy prawnej sprawy w powyższym aspekcie. Zatem już tylko z tej przyczyny orzeczenie to uchyla się spod kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. Kontrola ta jest wszak realna jedynie wówczas, gdy istnieje możność poznania ustaleń i rozważań organu odwoławczego, a więc możność zaznajomienia się ze stanowiskiem i argumentami tego organu. Brak poprawnego uzasadnienia wyłącza tę możliwość. Zdaniem Sądu dopuszczalne jest ewentualne uznanie spełnienia wspomnianych wymogów przez uzasadnienie, które podziela i przyjmuje za własne trafne ustalenia i rozważania organu pierwszej instancji, szczegółowo je omawiając i odnosząc się do zarzutów odwołania. Jednakowoż w niniejszej sprawie o takiej sytuacji nie może być mowy z tej przyczyny, iż orzeczenie organu pierwszej instancji nie nadje się do zaakceptowania. Jest ono wadliwe, co przesądza o wadliwości orzeczenia utrzymującego go w mocy. W przekonaniu Sądu materiał sprawy nie został wyczerpująco zebrany ani wnikliwie rozważony przez ten organ. Oto przepis §15 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1997 r. jako zasadę wprowadził obowiązek przesłuchania obwinionego oraz zgromadzenia innych dowodów. Jeżeli zatem postępowanie to jest odrębne od postępowania karnego (§20 ust.2 rozporządzenia), to rzeczą prowadzącego postępowanie dyscyplinarne było rzeczywiste jego toczenie, nie zaś oczekiwanie na zakończenie postępowania przygotowawczego, w tym też przesłuchanie skarżącego i ewentualnie głównych świadków oraz wydanie orzeczenia. Umknęło organowi uregulowanie §20 ust.2 rozporządzenia, wedle którego wykorzystanie materiałów postępowania przygotowawczego jest fakultatywne (organ "może" wykorzystać dowody zebrane w tym postępowaniu). Nadto, że zawieszenie postępowania dyscyplinarnego było obligatoryjne tylko wówczas, gdy postępowaniem karnym objęty był czyn nie stanowiący naruszenia dyscypliny służbowej. Dostrzec wreszcie wypadło uchybienie przepisowi §26 ust.3 omawianego rozporządzenia, a to w zakresie elementów uzasadnienia orzeczenia dyscyplinarnego. Organ pierwszej instancji nie zaprezentował w nim przede wszystkim poprawnej oceny wiarygodności dowodów, bo nie podał dlaczego jednym dowodom dał wiarę a innym jej odmówił. Ten stan rzeczy wyklucza uznanie dokonanych ustaleń za prawidłowe. Poza tym przyszło zważyć, iż organ orzekający nie zadał sobie trudu analizy wypełnienia przez skarżącego znamion poszczególnych czynów, przeto wadliwe są również rozważania prawne uzasadnienia. Dlatego też zastrzeżenia budzić musi uznanie [...] skarżącego. Ten stan rzeczy uniemożliwia również ocenę zasadności wymierzenia mu kary dyscyplinarnej. Zwłaszcza, gdy zważyć na pobieżne potraktowanie uregulowanych w §27 zasad wymierzania tych kar. Główny wszak argumentem przemawiającym przeciwko obu zapadłym w sprawie orzeczeniom jest przedawnienie karalności dwóch spośród wszystkich zarzucanych i uznanych za popełnione przez skarżącego czynów. Ta okoliczność, brana pod rozwagę z urzędu, w sytuacji, w której łącznie orzekano o wszystkich zarzutach i wymierzono niejako łączną karę, nie pozwalała na zaakceptowanie tychże rozstrzygnięć. Chodzi mianowicie o zarzuty oznaczone w postanowieniu z dnia [...] r. jako nr [...] i [...], a we wstępie niniejszego uzasadnienia jako nr [...] i [...]. Przepis §12 ust.1 pkt 2 cytowanego powyżej rozporządzenia stanowił, że nie wszczyna się postępowania po upływie terminów określonych w art.135 i 137 ustawy o Policji. Zaś przepis §23 ust.1 pkt 1, że gdy nastąpiło przedawnienie wszczęcia postępowania lub wymierzenia kary dyscyplinarnej wydaje się postanowienie o umorzeniu postępowania. Wedle treści art.135 ust.3 ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym do przedmiotowej nowelizacji) w przypadku, gdy delikt dyscyplinarny jest jednocześnie przestępstwem, przedawnienie karalności dyscyplinarnej następowało z upływem okresu przedawnienia karalności przestępstwa. Podobną regulację zawiera obecny przepis art.135 ust.5 tej ustawy, stanowiąc, że w takiej sytuacji upływ terminu przedawnienia karalności deliktu dyscyplinarnego nie może nastąpić wcześniej niż upływ terminu przedawnienia karalności przestępstw lub wykroczeń. Tymczasem umknęło organom, iż wszczęciem postępowania na mocy postanowienia z dnia [...] r. były objęte tylko wymienione w nim czyny, co do dalszych zaś zarzutów – przy braku takiego postanowienia – należało przyjąć, iż do wszczęcia postępowania doszło co najwyżej z chwilą przedstawienia obwinionemu postanowienia z dnia [...] r. o ich zmianie i uzupełnieniu. Niepodobna przecież uznać, aby wszczęcie postępowania w kierunku popełnienia określonego deliktu wywoływało ten skutek w odniesieniu do innych przewinień, a w szczególności aby miało wpływ na zagadnienie przedawnienia karalności czynów. Jeżeli zatem opisanych powyżej czynów (pkt [...] i [...] postanowienia z dnia [...] r.) miał dopuścić się skarżący w [...] r., to najdalej [...] r. nastąpiło przedawnienie ich karalności. Uregulowane w art. [...] §[...] k.k. p[...] z art. [...] i art. [...] §[...] k.k. jest tak samo zagrożone jak ich dokonanie (p.art. [...] §[...] k.k.), a więc karą odpowiednio m.in. [...]. Po myśli art. [...] §[...] pkt [...] k.k., karalność tego rodzaju czynów ustaje, jeżeli od czasu ich popełnienia upłynęło lat [...]. Jak to wyżej wskazano czyny te nie były objęte ani wcześniejszym wszczęciem postępowania, ani zawieszeniem, stąd nie doszło do przerwy biegu wskazanego terminu, ani jego wstrzymania, jak też przedłużenia. Dlatego też w ocenie Sądu doszło do przedawnienia ich karalności. Z tych przyczyn oba zapadłe w sprawie orzeczenia nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ, kierując się powyższymi uwagami postąpi stosownie do aktualnego stanu faktycznego i prawnego. W szczególności uzupełni materiał sprawy o potrzebne dla jej rozstrzygnięcia dowody, których wiarygodność wnikliwie oceni, a następnie ustali stan faktyczny sprawy, który rozważy w kontekście właściwych przesłanek prawa materialnego. Poprawne ustalenia i wnioski pozwolą na wydanie trafnego rozstrzygnięcia, które organ uzasadni stosownie do wymogów procedury. Mając przytoczone okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art.145 §1 pkt 1 lit. a i c, art.135 oraz art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.