IV SA/Gl 570/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.) Protokolant Referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2007r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. odmówiono przyznania J. M. zasiłku celowego i w naturze na spłatę zadłużenia za wodę w A. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 106 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. Nr 64, poz. 593). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołano art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinom i osobom, których dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie przekracza kryterium ustawowego W uzasadnieniu rozstrzygnięcia na wstępie przedstawiono ustawowe zasady przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Dalej organ I instancji wskazał, że dochód strony z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wyniósł [...] zł, a zatem przekroczył kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 461 zł, co uniemożliwia udzielenie pomocy bezzwrotnej. W toku postępowania – jak wskazał organ I instancji - nie stwierdzono zaistnienia przesłanek przyznania pomocy określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Uznano również, że w sytuacji strony nie występują szczególne okoliczności, udokumentowane m.in. zwiększonymi, nieoczekiwanymi wydatkami na zakup leków. Pouczono również stronę, że powinna wystąpić do A z wnioskiem o umorzenie zaległości w opłatach za wodę. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. wskazał, że zadłużenie za wodę spowodowane było brakiem wodomierzy w mieszkaniu, na skutek czego obciążano go opłatami niewspółmiernymi do wielkości zużycia wody. Strona wskazała, że zawarta w decyzji organu I instancji informacja o możliwości wystąpienia do A z wnioskiem o umorzenie zadłużenia jest bezprzedmiotowa, gdyż dwukrotne próby uzyskania takiej ulgi okazały się nieskuteczne. W odwołaniu podważono także rzetelność twierdzenia organu I instancji, że strona nie ponosi wydatków na leki – odwołujący się przyznał co prawda, że nie przedłożył w OPS recept, ale wskazał, że może przecież zaopatrywać się w leki wydawane bez zlecenia lekarza. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny sprawy, akcentując, że – jak wynika z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego – J. M. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, korzystając z pomocy córki, która dostarcza ojcu żywność. Strona zajmuje zaniedbany lokal socjalny (składający się z pokoju i kuchni) w starej kamienicy, dokąd przeniosła się po eksmisji z poprzednio zajmowanego mieszania (spowodowanej wysokim zadłużeniem w opłatach). Obecne lokum nie jest wyposażone w instalację gazową, lokator korzysta więc z dwóch pieców węglowych, jeden z nich przeznaczony jest do gotowania. Dochód J. M. (obciążony wysokimi potrąceniami komorniczymi) jest wyższy od określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 461 zł, gdyż strona otrzymuje rentę rodzinną w kwocie [...] zł. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przytoczyło treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, podkreślając, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stwierdzono także, że wyznacznikami ustalenia wysokości tego zasiłku są z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Dalej organ odwoławczy wskazał na treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej, który dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach przyznanie osobie, której dochód przekracza kryterium dochodowe bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a także zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Odnosząc opisaną regulację do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania dowodowego ustalił, że nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, będący podstawą do przyznania stronie pomocy w formie zasiłku celowego na spłatę zadłużenia za wodę. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy, gdyż spłata zaległości za wodę nie jest celem pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Art. 39 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Tymczasem spłata zadłużenia za wodę nie jest, w ocenie organu II instancji, niezbędną potrzebą bytową, a stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1998 r., sygn. akt I SA1174/97, LEX nr 45813 oraz wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Ka 2772/95, "Prawo Pracy" 1997 r.). Na marginesie wskazano także, iż organ I instancji odmówił przyznania zasiłku celowego i w naturze na spłatę zadłużenia za wodę, podczas gdy ewentualna realizacja wniosku w tym przedmiocie w naturze jest niemożliwa. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (oraz w pismach stanowiących jej uzupełnienie) strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. J. M. podniósł, że w podobnych przypadkach organ odwoławczy ustalił, że dochód miesięczny skarżącego to "efektywnie [...]zł". Skarżący nadmienił, że posiada licznik przedpłatowy na prąd, ale reguluje także powstałe zaległości w kwocie równej opłacie za bieżący pobór energii. Strona wyjaśniła także, iż kwestia zadłużenia za wodę wyniknęła w [...]r. w związku z decyzją o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup opału (uchyloną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, którego wyroku dotychczas nie zrealizowano), na skutek której strona została pozbawiona środków na zakup dwóch wodomierzy. W konkluzji skargi skarżący zanegował pogląd, że zaopatrzenie w wodę nie stanowi podstawowej potrzeby życiowej, wskazał, że sankcją za nieuregulowanie należności za wodę jest zaprzestanie jej dostarczania do odbiorcy i stwierdził, że "obojętne jest jaki rachunek opłaci z przyznanej dotacji", gdyż należy mieć na uwadze całokształt sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji, akcentując, że spłata zadłużenia za wodę nie jest niezbędną potrzebą bytową, a jej refundacja ze środków pomocy społecznej stanowiłaby w gruncie rzeczy pomoc dla wierzyciela strony, który niewątpliwie nie może być adresatem pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Obejmuje ona zarówno przestrzeganie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa – sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę, czy zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie k.p.a. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania stronie zasiłku celowego na spłatę zadłużenia za wodę. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. Nr 64, poz. 593) zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy (bezzwrotny lub podlegający zwrotowi) może być przyznany, niezależnie od dochodu osobie, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ustawy o pomocy społecznej). Art. 41 powołanej ustawy przewiduje natomiast, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, możliwość przyznania osobie, której dochód przekracza kryterium dochodowe, specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, który nie podlega zwrotowi, a także zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomoc rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Na mocy art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem m.in. art. 40 i 41, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł. Pojęcie dochodu zdefiniowane jest w art. 8 ust. 3 powołanej ustawy i obejmuje ono sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej do dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze oraz świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Wskazana regulacja nakazuje ustalać dochód strony w oparciu o sumę jej miesięcznych przychodów, bez względu na to, czy jakakolwiek część tego dochodu zajęta jest przez komornika. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż strona, której dochód stanowi renta przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, a zatem jej wniosek o zasiłek na spłatę zadłużenia za wodę rozpatrywać należy w kontekście art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Powołany przepis przewiduje szczególny wyjątek od zasady, że pomoc społeczna adresowana jest do osób, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego, a przyznanie świadczenia w nim przewidzianego, oparte jest na tzw. uznaniu administracyjnym, w ramach którego organ administracji upoważnionymi jest do dokonania wyboru pomiędzy dwoma równowartościowymi rozwiązaniami, co oznacza, że przyznanie przedmiotowego śwaidczenia nie jest obligatoryjne, nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy. "Organ administracji publicznej, rozpoznając sprawę o przyznanie zasiłku celowego w sytuacji, gdy dochód strony czy rodziny przekracza ustawowe kryterium dochodowe, powinien zakresem swoich rozważań objąć kwestię, czy w okolicznościach sprawy nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający zainteresowanego do otrzymania świadczenia" (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt SA/Rz 569/97, publ. OwSS 1999/2/45). Nie ulega jednakże wątpliwości, że badanie zasadności wniosku o zasiłek celowy złożonego przez osobę samotnie gospodarującą, której miesięczny dochód jest wyższy niż 461 zł pod kątem uprawnienia do otrzymania zasiłku celowego specjalnego musi nastąpić w świetle przesłanek określonych w art. 7 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej, z uwzględnieniem wyrażonej w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zasady, że uwzględnieniu podlegają te potrzeby osób uprawnionych, które odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to, iż specjalny zasiłek celowy może być przyznany wyłącznie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, pod warunkiem ustalenia przez właściwy organ, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek. Podkreślić przy tym należy, że analizowane świadczenie, ma charakter celowy, a zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie może być przyznawane na opłacenie "obojętnie jakiego rachunku". Ustalenie, że strona domaga się przyznania środków na cele, inne niż zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, zwalnia organ od badania czy ma do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, a także z oceny sytuacji życiowej strony oraz wykazania możliwości finansowych organu administracji. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wskazać należy na wstępie, że skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1998 r. (sygn. akt I SA 1174/97, LEX nr 45813), w którym wskazano, że "konieczność pokrycia zaległości w opłatach za mieszkanie nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej, o którym mowa w art. 32 ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej". W orzeczeniu tym, które pozostaje aktualne na gruncie ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. wskazano, że udzielenie zasiłku celowego na pokrycie [tych] zaległości byłoby w gruncie rzeczy udzieleniem pomocy wierzycielowi skarżącego (...), a więc podmiotowi, do którego na pewno nie jest adresowana ustawa o pomocy społecznej". W tym stanie rzeczy bez znaczenia jest kwestia okoliczności w jakich doszło do powstania tego zadłużenia. Podnoszona przez J. M. okoliczność, iż wysokość jego zaległości wobec A związana jest z brakiem wodomierzy, których strona nie mogła zakupić, gdyż uchyloną przez sąd administracyjny decyzją odmówiono jej przyznania zasiłku celowego na zakup opału nie wpływa na zmianę rzeczywistego adresata przedmiotowej pomocy i nie pozwala uznać, że wniosek dotyczy zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. O uznaniu przedmiotowej spłaty za niezbędną potrzebę życiową nie może również decydować fakt, że wierzyciel odmawia uwzględnienia wniosku o umorzenie tej zaległości lub rozłożenie jej na raty. Odnosząc się do wskazywanych przez stronę skarżącą skutków długotrwałego zalegania z uiszczaniem należności za wodę, przyznać trzeba, że zaopatrzenie gospodarstwa domowego w bieżącą wodę jest jednym z istotnych elementów standardu lokalu mieszkalnego. Zauważyć jednak należy, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody, jeżeli odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty, jednakże jest wtedy zobowiązane do równoczesnego udostępnienia zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu. Reasumując wskazać należy, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły dochód strony, którego wysokość wyłącza uprawnienie skarżącego do otrzymania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Zasadnie zatem rozpoznano wniosek strony pod kątem przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowego i przyjęto, że spłata zadłużenia za media nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej. W tym stanie rzeczy skargę należało, w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić.