IV SA/Gl 578/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2009 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta G., na zasadzie art. 7 ust. 1 i 1a oraz art. 5 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) odmówił W. M. przyznania dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że wnioskodawca nie spełnia jednego z warunków wymaganych do przyznania dodatku mieszkaniowego, ponieważ powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, który wnioskodawca zajmuje wynosi 52,2 mkw. i przekracza normatywną powierzchnię określoną dla gospodarstwa jednoosobowego (35 mkw.) oraz przekracza normatywną powierzchnię użytkową o większy wskaźnik procentowy niż 30%, a także procentowy udział powierzchni pokoi i kuchni (46,99 mkw.) w powierzchni użytkowej lokalu (52,2 mkw.) przekracza 60% i stanowi 90% powierzchni użytkowej całego lokalu. Ponadto organ nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zezwalającego na zwiększenie powierzchni normatywnej lokalu mieszkalnego o 15 mkw., bowiem uznał, że przepis ten można zastosować tylko w przypadku osób niepełnosprawnych wymagających zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, które nie zamieszkują samodzielnie. Taka zaś sytuacja w przypadku wnioskodawcy, który jest osobą niepełnosprawną wymagającą zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, nie zachodzi. W obszernym odwołaniu od wskazanej decyzji W. M. nie zgodził się z dokonaną przez organ interpretacją art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Oświadczył, iż w wydawanych wcześniej decyzjach przyjmowano, że spełnia wszystkie ustawowe warunki uprawniające do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Ponadto stwierdził, że nic nie wie o jakichkolwiek zmianach treści aktu prawnego regulującego zasady przyznawania tego świadczenia poza tą, która dotyczyła nadania kompetencji w sprawie orzekania o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju powiatowym zespołom do spraw orzekania o niepełnosprawności. Zdaniem odwołującego z treści art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wynika aby warunkiem koniecznym jego zastosowania było zamieszkiwanie w lokalu wraz z inną osobą (osobami) nie zaś samodzielnie. W jego ocenie, zaprezentowana przez organ pierwszej instancji wykładania tego przepisu stanowi niedopuszczalną nadinterpretację prawa, natomiast intencją ustawodawcy wprowadzającego do treści ustawy o dodatkach mieszkaniowych regulację art. 5 ust. 3, było przyznanie osobom niepełnosprawnym dodatkowej powierzchni ponad powierzchnię normatywną, aby osoby te miały możliwość i miejsce do prowadzenia aktywnej rehabilitacji. Wnosząc o zmianę decyzji stwierdził, że w przypadku negatywnego stanowiska organu odwoławczego będzie dalej dochodził swych praw. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że jest ona prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami regulującymi tryb i zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych, a przedstawione przez stronę argumenty nie mogły stanowić podstawy jej wzruszenia. Zdaniem organu odwoławczego kryteria ustawowe, od spełnienia których uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego, są bezwzględnie obowiązujące i nie pozwalają na rozstrzygnięcie sprawy w ramach uznania organu. Przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych uzależniły bowiem przyznanie tego świadczenia od spełnienia określonych przesłanek, zaś niespełnienie którejkolwiek z nich skutkuje odmową przyznania dodatku mieszkaniowego. Zatem każde przekroczenie normatywnej powierzchni powiększonej o wskaźnik procentowy skutkuje odmową przyznania świadczenia. Natomiast na możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego nie ma wpływu sytuacja zdrowotna, ani materialna strony. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 565/06 (Lex Nr 290657), zastosowanie regulacji art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest możliwe, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Oznacza to, że przepis ten pozwala na zwiększenie powierzchni mieszkalnej nie z tytułu samej niepełnosprawności osoby zamieszkującej w lokalu, lecz z powodu poruszania się tej osoby na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jednak w sytuacji, gdy osoba niepełnosprawna mieszka sama i jednocześnie nie porusza się na wózku, a wymaga ze względu na niepełnosprawność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju i zamieszkuje w lokalu, który zapewnia zamieszkiwanie w takich warunkach, nie można mówić o wystąpieniu sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. M. wyraził niezadowolenie z decyzji Kolegium oraz zasadniczo powtórzył argumentację przytoczoną uprzednio w odwołaniu. Akcentował fakt przyznawania mu dodatku mieszkaniowego na podstawie wcześniejszych decyzji. Powołując się na decyzję z dnia [...] r. Nr [...], w której podano, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwa domowe oraz, że spełnia wszystkie ustawowe warunki do otrzymania dodatku mieszkaniowego twierdził, że stan faktyczny nie uległ zmianie, a lokal mieszkalny, który zajmuje nadal posiada powierzchnię 52,20 mkw.. Skarżący nie zgodził się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji ani przytoczoną w niej wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego. W oparciu o przepisy art. 195 oraz art. 184 Konstytucji RP argumentował, iż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma waloru prawotwórczego, a sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Ponadto zarzucił organowi odwoławczemu dyskryminowanie go jako osoby niepełnosprawnej samodzielnie zamieszkującej, poprzez dokonanie bezwzględnej interpretacji art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nie zgodził się z twierdzeniem, że sytuacja zdrowotna ani materialna stron nie ma wpływu na przyznanie przedmiotowego świadczenia. Następnie przytoczył treść art. 32, art. 67 i art. 69 Konstytucji RP oraz skonstatował, że w treści art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie ma zapisu wykluczającego możliwość objęcia jego postanowieniami osób niepełnosprawnych zamieszkujących w oddzielnych lokalach mieszkalnych. Podkreślił również, że w okresie ostatnich 7 lat nie wprowadzono zmian w tej ustawie w przedmiotowym zakresie. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Nie kierują się zasadami słuszności, współżycia społecznego, czy sprawiedliwości społecznej. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając, w oparciu o powołane przepisy, kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). W tym akcie prawnym ustawodawca uzależnił prawo do dodatku mieszkaniowego od łącznego spełnienia szeregu przesłanek, jakimi są: istnienie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego (art. 2), wysokość dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego (art. 3) oraz wymóg zajmowania lokalu mieszkalnego o nie większej niż dokładnie określona przez ustawodawcę powierzchni użytkowej, ustalonej w zależności od liczby członków gospodarstwa domowego (art. 5). Niespełnienie choćby jednej z opisanych wyżej przesłanek skutkuje odmową przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. W przedmiotowej sprawie odmówiono skarżącemu, który prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na brak spełnienia kryterium powierzchniowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 1 powołanej ustawy, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu dla jednej osoby nie może przekroczyć 35 mkw. Jednocześnie przepis ten w ust. 5 wprowadza zasadę, że dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% (pkt 1) albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60% (pkt 2). Podkreślić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oznacza, iż ustawodawca wykluczył z kręgu osób uprawnionych do otrzymania dodatku te osoby, które nie spełniają sztywnych kryteriów dotyczących zajmowania lokalu o określonej powierzchni. W sprawie bezsporne jest, iż powierzchnia użytkowa lokalu skarżącego wynosi 52,2 mkw. i przekracza normatywną powierzchnię określoną dla gospodarstwa jednoosobowego (35 mkw.) oraz przekracza normatywną powierzchnię użytkową o większy wskaźnik procentowy niż 30% co stanowi 45,50 mkw.. Nie zachodzi również możliwość zastosowania zwiększenia wynikającego z art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż powierzchnia pokoi i kuchni w lokalu mieszkalnym skarżącego, wynosząca 46,99 m2, stanowi 90% powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Przekroczona zatem została dopuszczona ustawowo wielkość tego udziału, wynosząca 60%. Z powyższego wynika zatem, iż powierzchnia lokalu, którego dotyczy wniosek o dodatek mieszkaniowy nie spełnia kryteriów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do kwestii, czy skarżący spełnia kryteria do zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym normatywna powierzchnię lokalu zwiększa się o 15 mkw., jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze z.). Przy czym obowiązek legitymowania się wskazanym orzeczeniem został wprowadzony przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 240, poz. 2406). Natomiast w art. 2 tej ustawy przewidziano, że do osób niepełnosprawnych, które legitymują się orzeczeniem zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wydanym przed dniem wejścia w życie znowelizowanego przepisu ustawy (tj. przed 23 listopada 2004 r.) oraz osób legitymujących się orzeczeniami o których mowa w art. 5 i art. 62 ustawy powołanej w tym przepisie tj. ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych) konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju może być udokumentowana w szczególności zaświadczeniem lekarskim lub opinią biegłego. Wskazany przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że zwiększenie powierzchni normatywnej lokalu mieszkalnego dotyczy przypadków, w których w gospodarstwie domowym wnioskującego o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub też osoba, która ze względu na niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Redakcja omawianego przepisu nakazuje przyjąć, że dopuszczalność zwiększenia powierzchni normatywnej lokalu przysługuje osobie poruszającej się na wózku niezależnie od tego czy ma ona zamieszkiwać w odrębnym pokoju, co oznacza, że sytuacja ta obejmuje także osoby, które zamieszkują w lokalu samodzielnie. Natomiast "osoba wymagająca ze względu na niepełnosprawność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" to osoba, której stan zdrowia (skutkujący niepełnosprawnością) wymaga dysponowania pokojem dla własnych potrzeb. Zaakcentować przyjdzie, że oddzielny pokój to pomieszczanie tworzące samodzielną całość, wyodrębnione w lokalu mieszkalnym dla zapewnienia właściwych warunków bytowych osoby niepełnosprawnej. Skoro cały lokal mieszkalny pozostawałby do wyłącznej dyspozycji tej osoby nie byłoby celowe wyodrębnianie dla niej osobnego pomieszczenia, gdyż miałaby ona wszystkie pomieszczenia do wyłącznej swojej dyspozycji. Przeto opisana przesłanka może zaistnieć tylko i wyłącznie w przypadku osób niepełnosprawnych, które nie zamieszkują samodzielnie. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 565/2006 publik. LEX nr 290657) o konieczności zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym wraz z osobą niepełnosprawną minimum jeszcze jednej osoby w przypadku zwiększenia powierzchni normatywnej o dodatkowe 15 mkw., o czym świadczy użyte w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych pojecie "zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż skoro skarżący (osoba, która nie porusza się na wózku inwalidzkim) zamieszkuje samodzielnie w lokalu, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego to nie może być objęty dyspozycją art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Za bezpodstawne uznać zatem przyszło zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się do zarzutów skargi przyjdzie zauważyć, że wcześniejsze decyzje, na podstawie których przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy, nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. Postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone jest bowiem pod kątem oceny legalności zaskarżonej decyzji. Wskazać również należy, że treść poprzednio wydanych na rzecz skarżącego decyzji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Odnośnie przywołanych w skardze przepisów art. 32, 67 i 69 Konstytucji RP należy wskazać, że wynikająca z art. 32 ust. 1 zasada równości wobec prawa oraz prawo do równego traktowania przez władze publiczne wyraża się w sferze prawa administracyjnego m.in. tym, że podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji mogą na gruncie tych samych przepisów oczekiwać takich samych rozstrzygnięć orzekających o przyznaniu bądź odmowie przyznania uprawnień, które z tych przepisów wynikają. W świetle art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych inna jest natomiast sytuacja osoby posiadającej orzeczenie (zaświadczenie) o konieczności zamieszkiwania w oddzielnym pokoju ze względu niepełnosprawność, która zamieszkujące samodzielnie inna zaś sytuacja takiej osoby, która w lokalu nie zamieszkuje sama. Przyjdzie ponadto wskazać, że przepis art. 67 ust. 1 Konstytucji RP w sposób ogólny określa ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i jest adresowany głównie do organów prawodawczych. Natomiast prawa obywatela dla zabezpieczenia społecznego konkretyzują się w ustawach zwykłych. O prawie do tych świadczeń, przesłankach ich przyznania oraz wysokości decyduje ustawodawca, który określił je w ustawach obejmujących regulację zabezpieczenia społecznego, do których należy ustawa o dodatkach mieszkaniowych. Również art. 69 Konstytucji, który mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej odsyła do ustawy. Kwestie dotyczące poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania stanowią zatem materie ustawową. Organy administracji zobowiązane są do stosowania przepisów ustaw obowiązujących w tym zakresie. Również sądy są związane ustawami (art . 78 ust. 1 Konstytucji). Trafnie wskazał skarżący, że rolą sądów administracyjnych nie jest tworzenie prawa ale kontrola jego stosowania. Stosowanie prawa polega na ustaleniu stanu faktycznego, wskazaniu i zinterpretowaniu adekwatnej normy prawa materialnego, dokonania subsumcji stanu faktycznego pod tę właściwie zinterpretowaną normę. Ustalenie właściwego rozumienia treści norm prawnych wyrażonych w przepisach prawa determinuje zatem ocenę prawidłowości działania organów administracji. Wobec powyższego przyszło stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zawarte w skardze zarzuty nie miały uzasadnienia. Dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).