IV SA/Gl 58/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant starszy sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zgromadzenia A w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia diet stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i nie może być wykonana. Zgromadzenie A w K. uchwałą z dnia [...] Nr [...] w sprawie diet dla Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Komisji oraz dla członków Zgromadzenia i członków Komisji, wydaną na podstawie art. 69 ust. 3, art. 73a ust. 1 i art. 25 ust. 4-8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61, poz. 710 ze zm.) uchwaliło wysokość diety za udział w posiedzeniu odpowiednich organów i komisji Związku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda [...] , który wystąpił o stwierdzenie niezgodności z prawem tej uchwały, jako niezgodnej z art. 25 ust. 4-8 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W motywach skargi przedstawiono wpierw postanowienia kwestionowanej uchwały oraz przywołano podstawę prawną jej podjęcia i przybliżono treść art. 25 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu nadzoru wskazany art. 25 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę dla ustalania diet dla radnych rady gminy, natomiast nie może on stanowić takiej podstawy prawnej dla członków zgromadzenia związku komunalnego. Sytuacja taka oznacza, że Zgromadzenie A w K. podjęło przedmiotową uchwałę nie mając do tego podstawy prawnej, a tym samym naruszając przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W dalszej części skargi organ nadzoru przywołał postanowienia art. 64 ustawy o samorządzie gminnym oraz przybliżył istotę związku komunalnego. Nadto organ ten odniósł się do treści art. 69 przywołanej powyżej ustawy i zaznaczył, że do zgromadzenia związku komunalnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rad gmin. Przepis ten upoważnia organ stanowiący związku komunalnego do podejmowania uchwał w granicach posiadanych uprawnień, wynikających z zakresu działania związku, ponieważ prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu. Tym samym do zgromadzenia związku zastosowanie posiadają unormowania dotyczące rad gmin, które nie kolidują ze szczególnymi rozwiązaniami przyjętymi w art. 64-73a ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru zaznaczył, iż ustawodawca w art. 69 ust. 3 powoływanej ustawy wyraźnie ograniczył się do organu stanowiącego gminy, nie zaś do członków tego organu. Na potwierdzenie przyjętego rozumienia przywołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych. W końcowej części skargi organ nadzoru odniósł się do poglądów doktryny, w której akcentuje się, że w skład zgromadzenia związku komunalnego nie wchodzą radni lecz członkowie zgromadzenia, którzy w zgromadzeniu tym reprezentują gminę, a nie wyborców. Nadto akcentuje się, że wykonywanie funkcji członka zgromadzenia związku ma charakter bezpłatny, aczkolwiek dopuszczalne jest, aby zarówno zgromadzenie związku jak i rada gminy podjęły uchwałę w sprawie zwrotu kosztów poniesionych przez daną osobę z tytułu uczestnictwa w zgromadzeniu. W konkluzji skargi zamieszczono stwierdzenie, że art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi podstawy prawnej dla podjęcia przez zgromadzenie związku międzygminnego uchwały, której przedmiotem byłyby diety dla osób wchodzących w skład zgromadzenia związku i członka komisji. W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie A w K. reprezentowane przez radcę prawnego J. K. wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W motywach odpowiedzi przybliżono wpierw stanowisko organu nadzoru, a następnie zamieszczono stwierdzenie, że nie można się z nim zgodzić. Zdaniem pełnomocnika organu podstawą prawną podjętej uchwały jest art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który zobowiązuje radę do ustanowienia diet na rzecz jej członków. Nadto w sposób zdecydowany zaoponowano przeciwko przeciwstawianiu sobie unormowań dotyczących organu oraz odnoszących się do osób wchodzących w skład tego organu. Zdaniem odpowiadającego na skargę w tym zakresie zastosowanie posiada przywołany art. 25 ust. 4, który ma odpowiednie zastosowanie do zgromadzenia związku komunalnego. W dalszej części odpowiedzi zwrócono uwagę na fakt, iż część unormowań zamieszczonych w ustawie o samorządzie gminnym odnosi się zarówno do organu gminy, którym jest rada gminy jak również do obowiązków poszczególnych osób, do tego organu wchodzących. W podsumowaniu tej części odpowiedzi zaznaczono, że jeżeli ustawodawca zamierzał spośród regulacji dotyczących rady gminy wydzielić pewne kategorie spraw, które nie znajdują zastosowania do związku międzygminnego uczyniłby to redagując odpowiednio stosowne przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W kolejnej części odpowiedzi na skargę uwagę skupiono na przyjęciu przez skarżący organ nadzoru literalnej wykładni art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem odpowiadającego na skargę stanowisko przyjęte przez organ nadzoru nie jest trafne i nie jest zgodne z zasadami techniki legislacyjnej. W tej części odpowiedzi skupiono uwagę na teoretycznych i praktycznych kwestiach związanych z odpowiednim stosowaniem przepisów prawa i wynikających z tego konsekwencji. W podsumowaniu tej części rozważań zaakcentowano, że art. 25 ust. 4 wyżej wymienionej ustawy ma odpowiednie zastosowanie do zgromadzenia związku komunalnego i może stanowić podstawę podejmowanej uchwały. W kolejnej części odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę, że podstawą podjętej uchwały jest § 10 ust. 2 lit. "n" Statutu A w K., a przepis ten jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gmin uczestniczących w związku komunalnym i dopóki przepis ten będzie obowiązywał dopóty będzie on stanowił podstawę prawną przyznawania diet członkom Zgromadzenia A w K.. W konkluzji tej części rozważań podkreślono, że stawiany przedmiotowej uchwale zarzut braku podstawy prawnej jest bezzasadny, ponieważ postanowienie Statutu Związku stanowi wystarczającą podstawę prawną w tym zakresie. W końcowej części odpowiedzi na skargę odniesiono się do praktyki, którą stosował organ nadzoru wobec tego typu uchwał i zamieszczono konkluzję, że dokonana przez skarżącego wykładnia art. 69 ust. 3 w związku z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym skutkująca podjęciem przez niego w tożsamym stanie prawnym i faktycznym odmiennych rozstrzygnięć stanowi naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 32 Konstytucji RP, wobec czego jest niedopuszczalna. Na marginesie prowadzonych rozważań zwrócono uwagę na możliwość wynikającą z postanowień art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym, który zezwala na zwiększenie wysokości diety tym radnym, którzy pełnią funkcje w organach związków międzygminnych. Wskazano również, że wykonywanie przez wójta funkcji w zgromadzeniu związku nie jest tożsame z czynnościami wykonywanymi przez niego na rzecz gminy, którą reprezentuje, gdyż członkowie zgromadzenia zajmują się sprawami odnoszącymi się do problemów wszystkich gmin tworzących dany związek komunalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei po myśli art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] domaga się stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały Zgromadzenia A w K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie diet dla Przewodniczącego i Wiceprzewodniczących Zgromadzenia, dla Przewodniczącego i Zastępcy Przewodniczącego Komisji oraz dla członków Zgromadzenia i członków Komisji. Z uwagi na fakt, że upłynął okres 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru aktu,, a jest on w stopniu istotnym sprzeczny z prawem uruchomione zostało niniejsze postępowanie. Wynika to z tego, że w sytuacji, która zaistniała organ ten nie jest już władny we własnym zakresie orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, a jedynie przysługuje mu prawo zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności przyjdzie dostrzec, że Wojewoda [...] wnosząc przedmiotową skargę nie przekroczył zakresu swoich kompetencji wynikających z postanowień art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści tych przepisów wynika, że organami nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów, wojewodowie oraz Regionalne Izby Obrachunkowe. Ostatni z wymienionych organów nadzór taki sprawuje w zakresie spraw finansowych i jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestie dotyczące diet dla radnych bądź członków zgromadzenia związku komunalnego nie przynależą do spraw podlegających kognicji tych organów, lecz uchwały z tego zakresu podlegają ocenie dokonywanej przez wojewodów (zob. wyrok WSA w Gliwicach IV SA/GL 1490/11). Jak wynika z treści skargi organ nadzoru w następstwie przeprowadzonej wykładni art. 25 oraz art. 64 do art. 73a ustawy o samorządzie gminnym doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej. Wskazano, iż art. 25 ust. 4-8 tej ustawy ma zastosowanie do radnych w radzie gminy, natomiast brak jest takiego unormowania, które pozwalałoby wykorzystać te przepisy do członków zgromadzenia związku komunalnego. Nadto podniesiono, że sygnalizowane w art. 69 ust. 3 odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku komunalnego przepisów dotyczących rad gmin, oznacza że zgromadzenie związku z dniem ogłoszenia statutu przejmuje prawa i obowiązki gminy w zakresie przekazanym związkowi do realizacji. Dodatkowo podniesiono, że w art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca ograniczył się wyłącznie do organu stanowiącego natomiast pominął członków tego organu i odesłanie zamieszczone w przywołanym przepisie nie ma zastosowania do członków zgromadzenia związku komunalnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że zarzuty podniesione w skardze są zasadne. Jak bowiem trafnie zwrócił uwagę Wojewoda [...] brak jest normy materialnoprawnej, która mogłaby stanowić podstawę przyznania przez zgromadzenie związku międzygminnego diet członkom zgromadzenia związku komunalnego. W szczególności nie sposób zgodzić się z poglądem, że do wydania uchwały w tym zakresie upoważnienie stanowiły powołane w kwestionowanej uchwale art. 25 ust. 4-8, art. 69 ust. 3 i art. 73a ustawy o samorządzie gminnym. Przywołany powyżej art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zawiera wprawdzie ogólną regułę, zgodnie z którą do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy, jednak jak słusznie wywodzi organ nadzoru, chodzi tu o przepisy określające zasady funkcjonowania rady gminy, które odpowiednio należy odnosić do zgromadzenia związku komunalnego. Wykładania rozszerzająca zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie może zostać uznana za prawidłową. Treść tego przepisu w żadnym razie nie pozwala na formułowanie twierdzeń, jakoby określone w nim odesłanie nakazywało odpowiednie stosowanie do członków zgromadzenia norm regulujących status radnego. Przepisów dotyczących rady gminy nie można utożsamiać z przepisami określającymi szczególną pozycję radnego gminy i składające się na nią prawa i obowiązki. Przywołana interpretacja przepisów ustawy o samorządzie gminnym znalazła umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy czym co jest istotne znalazło to odzwierciedlenie w przywołanym powyżej wyroku tutejszego Sądu oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 492/13. Podkreślić należy, że sytuacja prawna radnego gminy i członka zgromadzenia komunalnego są odmienne. Członkowie zgromadzenia to, w świetle art. 70 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, zasadniczo wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast (mogą to być także ich zastępcy, o ile rada gminy tak zadecyduje). Status organu wykonawczego gminy uregulowany został odrębnie, stosownymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), zgodnie z którymi organ ten kieruje bieżącymi sprawami gminy i z tego tytułu pobiera stosowne wynagrodzenie. Zaprezentowana w odpowiedzi na skargę argumentacja ze strony pełnomocnika A w K. nie może być uwzględniona, ponieważ akcentuje się w niej zbieżność sytuacji prawnej radnego rady gminy i członka zgromadzenia związku komunalnego. Wskazany kierunek interpretacji postanowień art. 25 ust. 4 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje potwierdzenia w orzecznictwie sądów administracyjnych. Także w literaturze w tym zakresie dostrzega się zróżnicowanie pozycji prawnej osób wchodzących w skład obu wymienionych organów. Nietrafny jest pogląd prezentowany w odpowiedzi na skargę, że art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w powiązaniu z art. 19 ust. 2 czy art. 21 ust. 4 tej ustawy ma zastosowanie do obowiązków przewodniczącego czy też uczestnictwa w posiedzeniach komisji, a zatem do radnych czy do osób nie będących radnymi. W tym przypadku umocowania te mają odpowiednie zastosowanie z tego powodu, że normują one funkcjonowanie organu kolegialnego jakim jest zgromadzenie związku komunalnego, albowiem bez odpowiedniego ich zastosowania zgromadzenie związku nie mogłoby w sposób prawidłowy funkcjonować i wykonywać stojące przed nim zadania. W odpowiedzi na skargę podnosi się, że podstawą prawną podjęcia kwestionowanej uchwały jest § 10 ust. 2 lit. "n" Statutu A w K., w którym to przepisie stanowi się, że do kompetencji Zgromadzenia A należy ustalanie wysokości diet miesięcznych dla Przewodniczącego i Wiceprzewodniczących Zgromadzenia, diet za udział w posiedzeniu dla członków Zgromadzenia i członków Komisji. Przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej dla podjęcia uchwały w omawianym zakresie, ponieważ upoważnienie dla organu gminy, a w tym przypadku dla organu związku komunalnego do wydawania aktów prawa miejscowego musi wynikać z normy ustawowej, a nie z normy przepisu wykonawczego, nadto przywołany przepis wskazuje na kompetencje przysługujące organowi stanowiącemu związku komunalnego, natomiast nie jest unormowaniem będącym podstawą prawną dla wydawania aktów prawa miejscowego. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez pełnomocnika odpowiadającego na skargę A w K. oznaczałoby, że obowiązujący porządek prawny dopuszcza możliwość wykorzystania subdelegacji jako podstawy prawnej dla wydawania aktów prawa miejscowego. W tej sytuacji odwoływanie się do postanowień Statutu A w K. jako wystarczającej podstawy prawnej dla podjęcia spornej uchwały nie jest uprawnione. Pełnomocnik A w K. zarzucił organowi nadzoru naruszenie postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 32 Konstytucji RP, a to z tego powodu, że mocą wcześniejszych działań organ ten nie kwestionował prawidłowości podejmowania tego typu uchwał. Tym samym ten sam stan prawny i faktyczny został odmiennie zinterpretowany. Postawiony zarzut jest poważny, ponieważ organy administracji publicznej powinny prowadzić tak postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do organów władzy publicznej. Równocześnie należy mieć w polu widzenia to, że w obrocie prawnym nie mogą pozostawać unormowania, które pozostają w istotnej sprzeczności z obowiązującymi unormowaniami prawnymi. Zatem jeżeli organ władzy publicznej nie kwestionował jakiegoś działania uczestnika postępowania, to nie jest równoznaczne z tym, że działanie takie jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Dostrzeżenie przez organ władzy publicznej wadliwości w działaniu określonego podmiotu obliguje go do podjęcia prawem przewidzianych działań. Wystąpienie takiej sytuacji przewiduje treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na mocy którego jeżeli organ nadzoru we wskazanym terminie nie uruchomi przewidzianego postępowania nadzorczego, to po upływie roku od podjęcia uchwały, jeżeli nie jest ona aktem prawa miejscowego, nie będzie mógł już domagać się stwierdzenia jej nieważności, a jedynie wystąpić o stwierdzenie niezgodności z prawem. Kierując się stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, organ nadzoru po upływie terminu dla podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego nie powinien uruchamiać już żadnych postępowań, ponieważ poprzez swoje zaniechanie podjęcia działań nadzorczych potwierdził zgodność danej uchwały z prawem. Stanowisko takie nie może być uwzględnione, a treść przywołanego art. 94 ust. 1 potwierdza zasadność podejmowania działań przez organ nadzoru. Na marginesie można zauważyć, że w omawianym zakresie wojewoda jako organ nadzoru nie dysponuje już instrumentami pozwalającymi mu na eliminację danej uchwały z porządku prawnego, a jedynie może zwrócić się do sądu administracyjnego o przeprowadzenie kontroli jej legalności o podjęcie przewidzianego prawem rozstrzygnięcia. Zatem postawiony zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być uwzględniony. Odrębną kwestią w pewien sposób powiązaną z powyższym zarzutem jest prezentowanie przez organ nadzoru na różnych etapach i wobec różnych podmiotów stanowisk odmiennych od tego, które zajął w rozpatrywanej sprawie. Podzielić można zarzuty formułowane przez pełnomocnika A w K., jednakże należy mieć świadomość tego, że stanowisko takie organ nadzoru zajmował w stosunku do innych podmiotów, zatem okoliczność ta mogła wpłynąć na treść kwestionowanej uchwały, jednakże wyraźnie należy zaakcentować, że w następstwie wniesionej skargi to sąd administracyjny w sposób autonomiczny dokonuje oceny legalności poddanej mu do kontroli uchwały zgromadzenia związku komunalnego. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że wykonywanie przez wójta funkcji w zgromadzeniu związku nie jest tożsame z czynnościami wykonywanymi przez niego na rzecz gminy, którą reprezentuje, ponieważ wykonuje funkcje z zakresu publicznego transportu zbiorowego na terenie wszystkich gmin uczestniczących w związku, natomiast jako organ wykonawczy gminy zadania takie wykonywałby jedynie na terenie własnej gminy. W świetle przedstawionych rozważań przyjdzie stwierdzić, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą, która uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Z uwagi na fakt, że od podjęcia poddanej kontroli uchwały, nie mającej charakteru prawa miejscowego upłynął rok, a tym samym mając na uwadze treść art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym można orzec jedynie o jej niezgodności z prawem. W tym stanie prawnym i faktycznym rozstrzygnięto jak w sentencji działając w myśl art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd orzekł w trybie art. 152 wyżej wymienionej ustawy.