IV SA/Gl 581/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant asystent sędziego Anna Zarzycka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P., sygnowaną przez pracownika socjalnego, działając na podstawie art. 104 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego i "art. 7 pkt 4,5, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1,2, art. 106 ust. 1" ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) oraz upoważnienia Wójta Gminy P. z dnia [...] nr [...] dla pracownika socjalnego OPS w P. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, po rozpoznaniu wniosku z dnia [...], odmówił M. M. przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na uiszczenie opłat za media, tj. energię elektryczną, gaz, wodę i na remont, tj. wymianę termometru do pieca c.o. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji podniósł, że odmówiono w tym przypadku pomocy ponieważ ośrodek pomocy społecznej nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb klientów. Potrzeby osób i rodzin powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Podkreślono nadto, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości zakupu żywności, leków, leczenia, opału i odzieży. Z kolei pismem z dnia [...] M. M. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. "z prośbą o interwencję w sprawie decyzji z dnia [...]." Pismem z dnia [...] nr [...], Kolegium wezwało stronę do wskazania numerów oraz daty wydania decyzji, których dotyczy w/w pismo strony z dnia [...]. W odpowiedzi na wezwanie Kolegium, M. M. oświadczył, że jego intencją – w ramach pisma z dnia [...] – było złożenie odwołania od decyzji nr: "[...], OPS nr [...] z dnia [...] i pisma Wójta [...] z dnia [...]." W treści tego pisma podkreślił, że przedmiotem jego niezadowolenia jest przede wszystkim przyjęta w tych rozstrzygnięciach wysokość przyznanej "zapomogi." Zarzucił organowi pierwszej instancji, że ten nie przestrzega ustawowych terminów i lekceważąco traktuje petentów. Dodał również, że jeśli coś się zmieniło w pracy tego organu, to raczej w negatywnym znaczeniu, czego wyrazem są decyzje: "[...] i [...]." Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy decyzję Pracownika Socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. – działającego z upoważnienia Wójta Gminy P. – z dnia [...] Nr [...]. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy ponownie w tej sprawie ustalił stan faktyczny sprawy. W tych ramach stwierdzono, że wnioskujący jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, [...]. M. M. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z bratem C. Rodzina nie posiada dochodu, utrzymuje się ze środków pomocy społecznej. Kryterium dochodowe tej rodziny wynosi [...]. Mając na uwadze treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej Kolegium przyjęło, że strona spełnia kryteria ustawowe przyznania zasiłku celowego. Jednakowoż zgodnie z treścią art. 3 ust. 4 tej ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z kolei organy administracji publicznej, rozstrzygając o udzieleniu świadczeń z pomocy społecznej, działają w ramach tzw. uznania administracyjnego. Tak więc organy pomocy społecznej mogą przyznać pomoc w formie zasiłku celowego, lecz nie są do tego zobowiązane. Z informacji udzielonych organowi odwoławczemu przez Kierownika OPS w P. wynika, że sytuacja finansowa tamtejszego ośrodka jest trudna i nie pozwala na zaspokojenie wszystkich potrzeb, zgłaszanych nawet przez osoby o dochodzie niższym od kryterium dochodowego. W wyniku poczynionych ustaleń Kolegium stwierdziło, że odmowa przyznania wnioskowanej pomocy mieściła się w granicach uznania administracyjnego. Z kolei stronie została przyznana inna pomoc w oparciu o odrębne decyzje organu pierwszej instancji. W kwestii zaś nieprzestrzegania ustawowych terminów Kolegium zwróciło uwagę, że usiłowano w tej sprawie przeprowadzić wywiad środowiskowy w dniu [...] jednak wnioskującego nie zastano w miejscu zamieszkania. Podkreślono nadto, że w sprawie nieterminowego rozpatrzenia wniosku, stronie przysługiwało prawo wniesienia do SKO zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 § 1 K.p.a. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, M. M. w pierwszej kolejności zwrócił uwagę Sądu na naruszenie "art. 106 pkt 3" ustawy o pomocy społecznej. Podniósł dalej, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w dniu [...] było niemożliwe ponieważ był w tym czasie u lekarza o czym pracownik socjalny został poinformowany. Skarżący podkreślił, że udzielona mu pomoc w postaci zasiłku celowego w kwocie [...] zł [mocą odrębnej decyzji nie będącej przedmiotem rozpoznania w tej sprawie] skutkowało sprzedażą części sprzętów domowych, w tym telewizora, maszyny do szycia, zastawy stołowej itd. M. M. podniósł nadto, że art. 147 i art. 38 ustawy o pomocy społecznej precyzują wysokość zasiłku okresowego. Twierdzenie, że o taką formę pomocy się nie ubiegał jest "obłudą". Odnotował również, że czuje się pokrzywdzony w wyniku wydania zaskarżonej decyzji, gdyż jako osoba niepełnosprawna nie ma szans na znalezienie jakiejkolwiek pracy, a warunki w których obecnie żyje są uwłaczające godności człowieka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, raz jeszcze odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, którą w zakresie swojej właściwości przeprowadza sąd administracyjny, obejmuje zarówno zachowanie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, jak i przestrzeganie przepisów postępowania administracyjnego. Jak wynika z uregulowań art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje lub postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy rozstrzygnięcia dotknięte są takimi wadami, podlegają uchyleniu. Zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę, czy zaskarżone decyzje lub postanowienia nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. Rozpoznając zatem skargę M. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie treść art. 134 P.p.s.a., a więc nie będąc związany granicami skargi, co oznacza między innymi uprawnienia do jej uwzględnienia również ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca, uznał, w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podniesione w niej przyczyn. Rozważania swoje oparł Sąd o zasadę związania organu decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 K.p.a.) i zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.). Wynika z nich jednoznacznie, iż bez wniesienia przez stronę odwołania, za wyjątkiem wymienionych w ustawie przypadków, nie ma podstaw prawnych do wszczęcia z urzędu postępowania odwoławczego. Z akt sprawy wynika, iż za takie odwołanie od decyzji organu I instancji nie można było przyjąć pisma skarżącego z dnia [...] a to z tej prostej przyczyny, że jego złożenie do organu pierwszej instancji wyprzedzało wydanie w tej sprawie spornej decyzji. Za takie odwołanie nie można było uznać również pisma skarżącego stanowiącego odpowiedź na wezwanie SKO z dnia [...] nr [...]. Otóż w ramach tego pisma skarżący wyraźnie doprecyzował, że przedmiotem jego odwołania z dnia [...] są decyzje organu pierwszej instancji, w tym: "[...], OPS nr [...] z dnia [...]." Nie zachodzą również okoliczności, o których mowa w treści art. 16 § 1 K.p.a. zd. drugie. Jedynie na marginesie należało odnotować, że nawet gdyby przyjąć, że pismo skarżącego będące odpowiedzią na wezwanie Kolegium z dnia [...] stanowi w istocie odwołanie od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] nr [...], to Kolegium nie mogłoby rozpoznać go merytorycznie, jako że zostało wniesione po terminie. Otóż decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącemu w dniu [...]. Tymczasem rzeczone wyżej pismo wpłynęło do organu drugiej instancji po dniu [...], czyli po upływie terminu do wniesienia odwołania. Reasumując należało stwierdzić, iż rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym w przedmiocie decyzji ostatecznej, od której M. M. nie wniósł odwołania, stanowi o wadliwości decyzji organu II instancji, objętej treścią art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tym samym orzeczenie stanowiące przedmiot rozstrzygania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi orzeczenie wydane z rażącym naruszeniem prawa, będącym podstawą stwierdzenia jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). Taki stan rzeczy zwalnia Wojewódzki Sąd Administracyjny od merytorycznego ustosunkowania się co do treści zaskarżonego orzeczenia. W wyniku poczynionych wyżej spostrzeżeń Sąd orzekł po myśli art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jak w sentencji. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja – jako odmawiająca przyznania świadczenia z pomocy społecznej – nie korzystała z przymiotu wykonalności, Sąd nie zawarł w tej sprawie dyspozycji w trybie art. 152 P.p.s.a.