IV SA/Gl 585/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. przyznaje na rzecz adwokata T. B. wynagrodzenie w kwocie 295,20 złotych (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją nr [...] z dnia z dnia [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przyznano D. M. prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. w kwocie 260 zł miesięcznie. Od powyższej decyzji ojciec D. M. – S. M. reprezentowany przez pełnomocnika Z. K. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. pismo datowane na dzień 12 listopada 2012 r. zatytułowane "odwołanie". W piśmie tym pełnomocnik wskazał, że przywołana wyżej decyzja została doręczona do jego rąk dnia 9 listopada 2012 r., wobec czego zażądał wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 ust. 1, 4, 5 i 6 oraz § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Jednocześnie decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj. art. 156 § 1 ust. 6 i 7 (pozbawienie możliwości wniesienia w terminie odwołania z winy urzędnika MOPR w Z.). W obszernym uzasadnieniu odwołania wskazano ponadto na szereg innych uchybień popełnionych w związku z wydaniem decyzji wymienionej na wstępie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W motywach uzasadnienia Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje m. in. sytuacje wniesienia środka zaskarżenia przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Organ odwoławczy stwierdził, że S. M. jako dłużnik alimentacyjny nie legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, który mógłby zostać skonkretyzowany w postępowaniu w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Następnie organ zacytował art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem, w ocenie Kolegium, na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego stroną- poza osobą uprawnioną - może być ten tylko, kto posiada chronione w płaszczyźnie prawnej uprawnienie do żądania przyznania świadczenia z funduszu bądź chroniony prawnie obowiązek związany z udzielonym świadczeniem. Brak takiego umocowania czyni interes w postępowaniu wyłącznie interesem faktycznym, a więc wykluczającym przymiot strony. Biorąc pod uwagę powyższe organ II instancji stwierdził, że stroną postępowania jest D. M. jako osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. W odniesieniu do wniosku o wznowienie postępowania Kolegium poinformowało, że zgodnie z art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Z kolei w myśl art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (w niniejszej sprawie w I instancji). We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze S. M. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie zarówno prawa materialnego jak i procesowego, tj. art. 2 i 32 w zw. z art. 31 ust. 2 oraz art. 47 w zw. z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 10 § 1, art. 30 § 2 i art. 33 w zw. z art. 28 k.p.a. Zważywszy na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oraz uznanie wnoszonego odwołania przed organami władzy samorządowej I i II stopnia, poprzez zmianę zaskarżonych orzeczeń w ten sposób, że skarżący będzie miał prawo do zapoznania się z aktami sprawy na każdym etapie postępowania (art. 10 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi S. M. podkreślił, że w jego sprawie organy przyjęły błędną interpretację art. 28 k.p.a., bowiem "osoba uprawniona" to osoba uprawniona do alimentów, a ustawa nie przewiduje zakazu zapoznania się z aktami sprawy dłużnikowi alimentacyjnemu. Jednocześnie poinformował, że w wyniku działań organów był zmuszony zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność odwołania S. M. od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] Nr [...] przyznającej D. M. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W toku postępowania administracyjnego organy administracji są zobligowane do rozstrzygania sprawy w myśl naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. stanowiącego o powyższych obowiązkach organów administracji publicznej organ ten odpowiedzialny jest za wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, do których należy również ustalenie, czego w istocie domaga się obywatel występujący do organu. W sytuacji gdy do organu wpływa podanie, organ powinien rozpatrzyć wynikające z niego żądanie, a w razie wątpliwości zobowiązać wnoszącego do jego sprecyzowania. Każde pismo winno być zatem przez organ należycie wyjaśnione i ocenione przede wszystkim poprzez dokładne ustalenie woli osoby je wnoszącej w zakresie skutków jakie chciałaby ona osiągnąć przez zwrócenie się na drogę postępowania administracyjnego. Taki tok postępowania nakazuje nie tylko zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., ale także wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. powinien być rozumiany tak szeroko, jak jest to tylko możliwe, zaś jego naruszenie traktować należy jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji. Podkreślić należy, że na organie administracji ciąży obowiązek zmierzający do wyjaśnienia rzeczywistej woli wnoszącego podanie, jeżeli charakter pisma wniesionego może budzić wątpliwości. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasadą tą pozostaje w związku wspomniana już zasada udzielania informacji określona w art. 9 k.p.a. W ocenie Sądu zawarte w piśmie skarżącego z dnia 12 listopada 2012r. zatytułowanym "odwołanie" sformułowania, świadczą o konieczności wyjaśnienia rzeczywistego charakteru tego pisma, a mianowicie, czy intencją skarżącego było odwołanie się od decyzji organu pierwszej instancji, czy też, że pismo to stanowi wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego – której to kwestii wydaje się w istocie dotyczyć merytoryczna treść tego pisma. Sam organ nie może zastąpić czy wyręczyć skarżącego w określeniu żądania, a brak wezwania w tym zakresie o jego sprecyzowanie uniemożliwia prawidłowe rozpatrzenie niniejszej sprawy. Wypełniając dyspozycje przywołanych wyżej przepisów organ administracji publicznej powinien w tej sytuacji zwrócić się do skarżącego o zajęcie przez niego jednoznacznego stanowiska i sprecyzowanie, w jakim trybie wystąpił do organu w kwestii decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]. Pogląd taki znajduje uzasadnienie w utrwalonym orzecznictwie. Nie można bowiem przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w piśmie wniesionym przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane (patrz wyrok WSA Krakowie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 46/13 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Pominięcie przez organ powyższej czynności, stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a. – wobec niewyjaśnieni istoty sprawy oraz art. 9 k.p.a. – z powodu niewykonania obowiązku udzielenia stronie niezbędnych wskazówek, w tym poinformowania o okolicznościach mających istotny wpływ na dalszy tok postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ odwoławczy naruszył art. 134 k.p.a., stanowiący podstawę wydania skarżonego postanowienia, bowiem stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, pomimo zaistnienia okoliczności, które zostały wskazane wyżej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Natomiast podstawę orzeczenia o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego stanowił art. 250 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 461)