IV SA/Gl 591/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia W. K. na podstawie m.in. artykułu 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 poz. 1058) odmówiono J. D. pomocy – przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej – zasiłku celowego na remont i odbudowę domu. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że na podstawie zebranych materiałów organ ustalił stan faktyczny sprawy wskazując, że wnioskodawczyni osiąga dochód w wysokości 965,38 zł przy kryterium dochodowym wynoszącym w jej przypadku 634 zł. Wskazano, że strona jest osobą samotnie gospodarującą. Ze względu na bardzo złe warunki mieszkaniowe od 5 lat mieszka w domu szwagra, a jej stary dom jest od lat niezamieszkały i nieremontowany. Wskazując na art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej organ wskazał, ze gruntowna przebudowa domu i remont dachu nie mieszczą się w możliwościach finansowych GOPS w K., a to z uwagi na ograniczone środki finansowe i rosnącą liczbę osób korzystających z pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni domagała się pryznania pomocy na remont domu i dachu. Wskazywała, iż nie należy do lokalnego "klanu" i dlatego nie może otrzymać pomocy na remont domu uszkodzonego w wyniku zdarzenia losowego. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygniecie organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawczyni (licząca 78 lat) jest osobą samotnie gospodarującą. Ze względu na bardzo złe warunki mieszkaniowe od 5 lat mieszka w domu szwagra, a jej drewniany dom jest od lat niezamieszkały i nieremontowany. W związku z faktem, że aktualnie urząd gminy nie dysponuje wolnym lokalem socjalnym zaproponowano odwołującej pomoc w umieszczenia w domu pomocy społecznej, na co wnioskodawczyni nie wyraziła zgody i stwierdziła, że będzie nadal mieszkać u szwagra. Kolegium podniosło, iż na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zwanej dalej kryterium osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 -15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Organ odwoławczy zaakcentował, że w myśl art. 39 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego jest świadczeniem fakultatywnym co oznacza, że jeżeli nawet wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria do jego przyznania ośrodek pomocy społecznej nie ma obowiązku udzielenia zasiłku, ani uwzględnienia wszystkich żądań osób ubiegających się o to świadczenie. Kolegium podniosło, że nie znalazło podstaw do zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego przed organem I instancji ani też stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji uznając poprawność przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Potwierdzono, że ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a pomocy oczekuje wiele osób i rodzin o dochodzie niższym niż kryterium dochodowe lub nieposiadającym dochodów wcale i jest to powszechnie wiadome. Wskazując na art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej Kolegium wskazało, ze gruntowna przebudowa domu i remont dachu nie mieszczą się w możliwościach finansowych GOPS w K., a to z uwagi na ograniczone środki finansowe i rosnącą liczbę osób korzystających z pomocy społecznej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca J. D. wniosła o uchylenie zapadłych w sprawie decyzji. Domagała się spowodowania przyznania pomocy poprzez przyznania środków finansowych na remont domu. Wskazywała, że po powodzi w 2010 r. GOPS udzielił pomocy "swoim znajomym". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowo prezentowane argumenty. W piśmie procesowym z dnia 07 października 20176 r. skarżąca wskazywała, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, toczyły się i nadal się toczą sprawy dotyczące uszkodzenia jej domu w wyniku sytuacji losowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej zwanej P.p.s.a. - (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. Wniesiona przez skarżącą skarga nie zawierała w swej treści żadnych, konkretnych zarzutów, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego aktu działając na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga nie zasługiwała jednak na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930). Zgodnie z treścią jej art. 8 ust. 1 pkt 1 podstawowym obowiązkiem organu w sprawach wszczętych wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego jest zbadanie kryterium dochodowego wnioskodawcy, gdyż spełnienie tego kryterium jest podstawowym warunkiem przyznania wsparcia ze środków pomocy społecznej. Od zasady tej ustawodawca przewidział wyjątek, jakim jest zasiłek celowy specjalny, a także możliwości przyznania pomocy, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca wnioskiem z dnia 14 marca 2016 r. wystąpiła o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego zmierzającego do "odbudowy strat w jej uszkodzonym domu". Wskazała, że dom doznał kolejnych uszkodzeń spowodowanych przez wiatr w dniu 22 lutego 2016 r. Jednocześnie jednak w skardze skierowanej do tut. Sądu opisała swój budynek, jako uszkodzony w wyniku powodzi która miała miejsce 2010 r. W tej sytuacji ocena potrzeb skarżącej musiała być skonfrontowana z celami pomocy społecznej i jej możliwościami finansowymi. Celem przyznania świadczenia z pomocy społecznej jest umożliwienie osobie lub rodzinie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej i umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia przewidzianego postanowieniami ustawy, jak również wskazała na trudną sytuację wynikającą z zamieszkiwania w budynku będącym w złym stanie technicznym. Podkreślić należy, że stan techniczny budynku nie jest elementem spornym, ponieważ same organy administracji publicznej dostrzegają, iż budynek ten jest w złym stanie i wymaga pilnych prac remontowych, jednakże skarżąca stara się uzyskać środki na przeprowadzenie tych prac odwołując się do przesłanek, które w sprawie tej nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ stan techniczny budynku nie jest następstwem powodzi, która miała miejsce w maju 2010 r. Skarżąca nie podjęła także żadnych działań, by wykazać, że kolejne uszkodzenie dachu w jej niezamieszkałym i od lat nieremontowanym domu było wynikiem zdarzenia losowego. W świetle powyższego, w sprawie tej brak jest podstaw do przyznania świadczenia w oparciu o postanowienia art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Jak już wyżej wskazano, a co w sprawie jest bezsporne, dochód uzyskiwany przez skarżącą przekracza kwotę ustawowego kryterium dochodowego, co w sposób oczywisty wyklucza możliwość przyznania skarżącej zasiłku celowego którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Godzi się podkreślić, że w niniejszej sprawie zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy odnotowały sytuację przekroczenia przez skarżącą ustawowego kryterium dochodowego, uprawniającego ja do korzystania ze świadczeń z opieki zdrowotnej. Przy tym żaden z tych organów nie akcentował tej okoliczności jako zasadniczej przyczyny odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Oba organy jednoznacznie wskazały – jako przyczynę odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy – na art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a zatem na okoliczność, że potrzeby skarżącej nie mogą zostać uwzględnione, albowiem nie odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższego można wysnuć uzasadniony wniosek, że organy obu instancji, mimo niewskazania w swoich decyzjach art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w istocie odniosły się do wniosku skarżącej w aspekcie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przy rozstrzyganiu o zasadności wniosku w kwestii przyznania wsparcia w formie zasiłku celowego (celowego specjalnego) zważyć należy przede wszystkim, że istotą tej formy wsparcia finansowego jest umożliwienie potrzebującym podmiotom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka poprzez zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, a sytuacja wnioskującego oceniana być powinna każdorazowo, jako indywidualny przypadek. Zasiłek celowy określony w art. 39, w tym również zasiłek celowy specjalny omawianej ustawy, może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone, a jego interpretacja i ocena należą w każdorazowo rozpoznawanej sprawie do organu rozstrzygającego. W art. 39 ust. 2 ustawy wyjaśnia się przykładowo, co należy rozumieć pod pojęciem "niezbędnej potrzeby bytowej" wymieniając tam m.in. zakup niezbędnych przedmiotów użytku domowego, czy koszt drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zamierzenia inwestycyjne związane z niezamieszkałym i od lat nieremontowanym budynkiem z całą stanowczością nie mieszczą się jednak w pojęciu "niezbędnej potrzeby bytowej." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że przyznanie wnioskowanego świadczenia skarżącej mogłoby odbyć się kosztem osób potrzebujących i uprawnionych do otrzymania tej pomocy. Osoby, które zwracają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę z odmienności swojej sytuacji w stosunku do osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium dochodowe, a więc należą do sfery najuboższych, spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi, na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe. Istotą specjalnego zasiłku celowego o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie tego przepisu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1389/12 oraz z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1911/10 dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Zaakcentować należy, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Dodatkowo wskazać należy, że decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości, jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji opartych na takiej konstrukcji jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przypisana została bowiem swoboda decyzyjna, a wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku uznania administracyjnego, nie obejmuje zatem kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 1279/10 dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Zaakcentować należy, iż uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Na gruncie obowiązującego prawa pomoc społeczna ukierunkowana jest na subsydiarność środków społecznych, które uruchamiane być powinny tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, bowiem organ odwoławczy w sposób szczegółowy i wyczerpujący wyjaśnił sytuację materialną i życiową skarżącej oraz wyraźnie określił powody zajętego w sprawie stanowiska zawarte w jej uzasadnieniu. W ocenie Sądu organ nie naruszył granic uznania administracyjnego, a okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy. Naruszenie przez organy prawa materialnego poprzez braku wyraźnego wskazania na art. 41 ustawy o pomocy społecznej nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem w opinii Sądu – w samej rzeczy - organy obu instancji w istocie rozważyły sprawę w kontekście o jakim mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Innymi słowy – w przypadku wyraźnego powołania się przez organy na wspomniany przepis – wynik kontrolowanego postępowania administracyjnego byłby taki sam (nie uległby zmianie). Na zakończenie – z uwagi na treść skargi i pisma procesowego godzi się dodać – że z urzędu znane są Sądowi sprawa dotycząca udzielania skarżącej pomocy na remont domu uszkodzonego w powodzi w 2010 r. Sprawa ta wielokrotnie rozpatrywana przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, który zajmował stanowisko w wydanych wyrokach o następujących sygnaturach akt – IV SA/Gl: 23/13, 659/12, 544/12, 412/12, 572/13,405/13,406/13,157/13,156/13. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.