IV SA/Gl 596/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w J., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalił J. C. kwotę nienależnie pobranego dodatku z tytułu zasiłku rodzinnego za okres od dnia [...] r. do dnia [...]r. w wysokości [...] zł. i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w wysokości [...] zł., przyznanych i pobranych na mocy decyzji z dnia [...] r. nr [...], a także zażądał zwrotu ustawowych odsetek w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności przywołał treść art. 30 ust 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazał, że powołaną decyzją z dnia [...] r. przyznano stronie zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dwoje dzieci M. i P. C. Następnie wyjaśnił, że w dniu [...] r. w wyniku przeprowadzonego postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 147 K.p.a., wydano decyzję nr [...], którą uchylono poprzednią decyzję z dnia [...] r. i odmówiono przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na wskazane dzieci oraz stwierdził, że strona na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nienależnie pobrała powołane świadczenia rodzinne, w związku z czym zobowiązana jest do ich zwrotu wraz z odsetkami. W odwołaniu od powyższej decyzji J. C. wniosła o ponowne rozpoznanie jej sprawy i nie zgodziła się z wliczeniem dochodu [...] do dochodu jej rodziny oraz opisała swoją [...] sytuację rodzinną i materialną. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu podniosło, że decyzją z dnia [...] r. uchylono wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. i odmówiono przyznania odwołującej prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dwójkę dzieci M. i P. Nadto stwierdzono, że odwołująca zataiła w dniu składania wniosku o świadczenia rodzinne okoliczność wspólnego zamieszkiwania z [...] - ojcem najmłodszego trzeciego dziecka, co potwierdza meldunek i zastanie [...] pod jej adresem zamieszkania podczas wywiadu przeprowadzonego w dniu [...] r. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji jest konsekwencją rozstrzygnięcia stwierdzającego brak uprawnień odwołującej do pobierania przedmiotowego zasiłku i dodatku oraz wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przyznanych decyzją z dnia [...] r. W konkluzji Kolegium podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji, że przedmiotowe świadczenia rodzinne przyznano i wypłacono na podstawie fałszywych zeznań oraz świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, mając na względzie fakt, że we wniosku z dnia [...] r. o ich przyznanie odwołująca złożyła oświadczenie, że samotnie wychowuje trójkę swoich dzieci w tym również M. i P. W skardze z dnia [...] r. J. C. wyraziła niezadowolenie z treści otrzymanej decyzji i wskazała, że [...] nie łoży na utrzymanie jej trójki dzieci, jak też ich nie wychowuje, dlatego domaga się przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować jej uchyleniem przez Sąd. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że uchybia ona przepisom prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co również dotyczy decyzji organu pierwszej instancji oraz uzasadnia konieczność ich eliminacji z obrotu prawnego. W tej sytuacji dla żądania zwrotu pobranych przez skarżącą świadczeń istotna stała się kwestia wystąpienia co najmniej jednej z okoliczności, o jakich mowa w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Tylko w przypadku ich wykazania, na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, istnieje obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Stosownie do treści art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] r., ustalającej wysokość i nakazującej skarżącej zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, oparł się na dyspozycji zacytowanego powyżej art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto, w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołał się na wydaną już wcześniej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego decyzję z dnia [...] r., którą uchylono poprzednią decyzję z dnia [...] r. oraz odmówiono przyznania skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dwójkę jej dzieci M. i P. W powołanej decyzji z dnia [...] r., organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie spełnia wszystkich warunków niezbędnych do otrzymania powołanych świadczeń, bowiem w dniu składania wniosku o ich przyznanie "zataiła" okoliczność wspólnego zamieszkiwania z [...] - ojcem najmłodszego trzeciego dziecka, co potwierdza meldunek i zastanie [...] pod jej adresem zamieszkania podczas wywiadu przeprowadzonego w dniu [...] r., a więc złożyła fałszywe zeznania i świadomie wprowadziła w błąd ten organ. Według art. 32 ust. 1 tej ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy, której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, a po myśli ust. 2 tego przepisu w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści przywołanych przepisów wynika, że ustawodawca wprowadził szczególny tryb dotyczący weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych. Zatem z uwagi na to, że art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przepisem szczególnym względem postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego jest on stosowany w pierwszej kolejności przed rozwiązaniami zamieszczonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tego też powodu zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji możliwa jest w pierwszej kolejności w tych przypadkach, które są przewidziane w tym przepisie, a zatem także wówczas, gdy osoba pobierze nienależne świadczenie. Natomiast uruchomienie trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przewidzianych postanowieniami tego Kodeksu będzie możliwe jedynie wówczas, kiedy zaistnieje przesłanka nie objęta normą prawną zamieszczoną w art. 32 w związku z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po wydaniu decyzji o zmianie lub uchyleniu ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne organ administracji uruchamia kolejne postępowanie zmierzające do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a w ostatniej kolejności podejmuje rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Należy zauważyć, że każde z tych postępowań jest odrębną procedurą, w trakcie, której organ zobowiązany jest zwracać uwagę na inne aspekty. Z treści przywołanych przepisów wynika, że żądanie zwrotu nienależnego świadczenia możliwe jest jedynie we wskazanym trybie, co zarazem oznacza, że nie jest możliwe domaganie się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w tych przypadkach, w których organ administracji dokona weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w innym trybie. Konsekwencją tego jest to, że uchylenie decyzji przyznającej świadczenie w następstwie wznowienia postępowania nie daje podstaw do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Za takim ujęciem przemawia fakt, że wznowienie postępowania jest wykorzystywane we wszystkich tych przypadkach, w których nie występuje pobranie nienależnego świadczenia. Przeprowadzone rozważania mają istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ organ pierwszej instancji po uzyskaniu wiadomości o nie spełnianiu przez skarżącą wymogów do otrzymania przedmiotowych świadczeń postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2006 r. wznowił postępowanie, a następnie opisaną już wcześniej decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 uchylił swoją decyzję z dnia [...] r. w zakresie przyznającym skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku i odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dwójkę dzieci M. i P. C. Zatem dla weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wykorzystał nie instrument przewidziany postanowieniami art. 32 oraz art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz instytucję zamieszczoną w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak zostało to ustalone powyżej, w ramach analizy stanu normatywnego przeprowadzenie weryfikacji decyzji administracyjnej w oparciu o unormowania zamieszczone w tym Kodeksie nie daje podstaw do uruchomienia nowego postępowania zmierzającego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W tej sytuacji do rozważenia pozostaje kwestia, czy ewentualnie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, czyli z wystąpieniem przesłanki przewidzianej treścią art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej, ponieważ z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa spotykamy się wówczas, gdy naruszenie to jest ewidentne i nie wymaga wykładni obowiązujących przepisów prawa, a w rozpatrywanej sprawie z tego typu sytuacją Sąd się nie spotkał, ponieważ wybór trybu prowadzonego postępowania uzależniony jest od zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Oznacza to, że również druga przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji nie występuje, ponieważ obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwość żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (zaliczki alimentacyjnej), jednakże wymagają od organu administracji przestrzegania odpowiedniego trybu dochodzenia do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu również przyjęcie, że pobrane świadczenie było nienależne w rozumieniu 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymagało wykazania negatywnego zachowania skarżącej ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Zgodnie z tym przepisem tylko wówczas można przypisać świadome wprowadzenie organu przyznającego świadczenie w błąd, jeżeli skarżąca dokonała tego poprzez przedstawienie organowi nieprawdziwych oświadczeń, których treść nie znajduje pokrycia w faktach lub sfałszowanych dowodów, co w konsekwencji doprowadziłoby do nie wykazania całego istotnego dla sprawy stanu faktycznego. Istotne jest więc to, czy skarżąca składając wniosek o przyznanie wymienionych już wcześniej świadczeń rodzinnych świadomie i celowo wskazała nieprawdziwe dane bądź zataiła okoliczności, które były istotne dla ustalenia jej prawa do nich. Przyjdzie stwierdzić, że w tym zakresie organ odwoławczy, jak również organ pierwszej instancji nie poczyniły żadnych rozważań. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że we wniosku o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego skarżąca złożyła oświadczenie, iż samotnie wychowuje dziecko, chociaż w dacie jego złożenia zamieszkiwała z [...] - ojcem trzeciego dziecka. Organ odwoławczy podzielił tylko stanowisko organu pierwszej instancji, że świadczenia rodzinne przyznano i wypłacono na podstawie fałszywych zeznań i świadomego wprowadzenia w błąd organu. Tym samym nie wyjaśniono na czym polegało zarzucane świadome wprowadzenie w błąd, czy na celowym, umyślnym podaniu nieprawdziwych danych, czy też zatajeniu okoliczności istotnych dla ustalenia prawa do świadczeń, jak również nie wskazano, jakie zeznania uznano za fałszywe. Jednocześnie z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżąca w postępowaniu o przyznanie świadczeń rodzinnych złożyła takie sfałszowane dowody. Trzeba zaznaczyć, ze orzekanie o fałszerstwie dokumentów należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych, a więc organy administracji nie były uprawnione do czynienia w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Dodatkowo nie wykazano, czy skarżąca była pouczona o braku podstaw do pobierania świadczeń rodzinnych. W przypadku przyjęcia, że skarżąca celowo zataiła (przemilczała) okoliczności istotne w sprawie, konieczne jest stwierdzenie, czy była świadoma, że fakty o których nie powiedziała, były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawała sobie sprawę z ich znaczenia. Nie można bowiem mówić o świadomym wprowadzeniu w błąd w sytuacji, gdyby skarżąca nie była świadoma prawnego znaczenia określonych faktów z jej życia osobistego oraz nie wyjaśniono jej jakie okoliczności decydują o uznaniu za osobę samotnie wychowującą dziecko, czyli taką która nie wychowuje żadnego ze swych dzieci wspólnie z biologicznym ojcem. Powyższe wiąże się z pouczeniem o tym, jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia indywidualnej i konkretnej sprawy oraz wyjaśnieniu zasad odpowiedzialności w przypadku nieuprawnionego korzystania ze świadczeń rodzinnych. Nadto, znajduje uzasadnienie w przepisie art. 9 K.p.a. określającym zasadę obowiązku organów administracji publicznej informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. wskazane powyżej ustalenia powinny być szczegółowo omówione, bowiem mają bezpośredni wpływ na ocenę prawidłowości zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca we wniosku złożyła oświadczenie z dnia [...] r., iż zapoznała się z warunkami uprawniającymi do przyznania zasiłku rodzinnego, a treść formularza tego wniosku zawierała pouczenie o obowiązującym wówczas art. 12 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że skarżąca została pouczona o braku prawa do pobierania świadczeń rodzinnych, które odsyła do materialnoprawnych przepisów warunkujących uznanie świadczenia za nienależnie pobrane (art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Podkreślić należy, że przy ocenie czy nastąpiło świadome wprowadzenie w błąd organu administracji nie bez znaczenia pozostaje problem związany z ustawowym pojęciem samotnego wychowywania dziecka, a więc z treścią art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązującą w dacie złożenia przez skarżącą oświadczenia z dnia [...] r., czego również organy administracji obu instancji nie rozważyły. Zauważyć przyjdzie, że w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt K 16/04 (publ. OTK-A 2005/5/51) Trybunał Konstytucyjny uznał ten artykuł za niezgodny z Konstytucją. Trybunał ten stwierdził, że użyte w art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych sformułowanie nie pozwala na jednoznaczne określenie sytuacji, w której spełnione jest kryterium niewychowywania dziecka wspólnie z jego ojcem lub matką. Skoro zatem kryterium to było niejasne dla Trybunału Konstytucyjnego, to zachodzi zasadnicza wątpliwość, czy było ono zrozumiałe dla skarżącej w dacie składania tego oświadczenia. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nadto, zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 K.p.a. bowiem nie zawiera pełnych ustaleń faktycznych, dowodów na jakich oparły się oba organy administracji orzekające w sprawie, oceny ich wiarygodności, a także dostatecznych rozważań faktycznych i prawnych oraz nie wyjaśnia zastosowanej podstawy prawnej. Są to uchybienia istotne, bowiem Sąd nie jest powołany do samodzielnego dokonywania ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania w niej normy prawa materialnego. Obowiązki powyższe obciążają organ administracji, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości wydanych w sprawie decyzji. Wobec nie wyjaśnienia sprawy we wskazanym wyżej zakresie musi to nastąpić przy ponownym jej rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji, który uwzględni wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu i ewentualnie uzupełni materiał dowodowy w naprowadzonych wyżej kierunkach oraz dokona analizy merytorycznej całokształtu poczynionych w niej ustaleń. Dopiero pełne ustalenia faktyczne i kompletne rozważania prawne pozwolą na wydanie prawidłowej decyzji, to jest takiej, która spełniać będzie wszystkie wymagania przewidziane w art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji i odstąpił od wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.