IV SA/Gl 599/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A.Ż. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu w T. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit.a oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r.o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 99 z 2004r. poz. 1001) odmówiono uznania A.Ż. za osobę bezrobotną, gdyż nie spełniał kryteriów określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r.o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Decyzja ta doręczona została stronie w dniu [...]. A.Ż. po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, w dniu [...] zwrócił się do organu o uchylenie wydanej w dniu [...] decyzji. Organ I instancji potraktował złożoną przez A.Ż. prośbę, jako wniosek o zmianę wydanej decyzji, w związku z czym w dniu [...], działając w trybie art. 154 k.p.a., decyzją nr [...] uchylił swoją wcześniejszą decyzję, w której odmówiono uznania strony za osobę bezrobotną i w miejsce uchylonego rozstrzygnięcia orzekł o przyznaniu A.Ż. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. Organ wywiódł, iż istotne znaczenie przy wydawaniu decyzji administracyjnej odnośnie statusu osoby bezrobotnej ma fakt nabycia prawa do określonego świadczenia, a nie fakt złożonego wniosku. Złożone przez stronę oświadczenia o oczekiwaniu na świadczenia z ZUS nie wykluczają zatem jego gotowości do podjęcia zatrudnienia i zgłaszania się w wyznaczonych terminach. Zdaniem organu nie było możliwe przyznanie stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż okres pracy uprawniający do tego świadczenia był krótszy niż 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Od powyższej decyzji A.Ż. odwołał się, a w odwołaniu opisał swoją sytuację życiową podkreślając, iż przepracował 36 lat i 23 dni nie licząc ostatniego zatrudnienia, jako osoba niepełnosprawna, a zatrudnienie jego ustało [...]. Zdaniem odwołującego, tak długi staż pracy uprawniał go do zasiłku. Wskutek wniesionego odwołania Wojewoda [...] rozpatrzył ponownie sprawę i działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, iż organ I instancji, uchylając decyzję własną nie przeprowadził żadnego postępowania mającego na celu sprawdzenie, czy strona spełnia wymogi do nadania statusu osoby bezrobotnej. Podkreślono nadto, iż wszczęcie postępowania na podstawie art. 154 k.p.a. musi kończyć się wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a więc odnosić się do przesłanek wzruszenia lub odmowy wzruszenia decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Nie można zatem było, jak uczynił to organ zatrudnienia, w decyzji wydanej w trybie art. 154 k.p.a. orzekać o statusie osoby bezrobotnej i jednocześnie o uprawnieniach strony, co do zasiłku dla bezrobotnych. Sprawa ewentualnego zasiłku dla bezrobotnych powinna zostać zdaniem organu odwoławczego, rozpatrzona w odrębnej sprawie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.Ż. nie podniósł żadnych zarzutów w stosunku do zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody [...]. Wskazał jedynie na swoje problemy zdrowotne oraz związaną z tym kwestię dochodzenia na drodze sądowej należności z tytułu świadczeń rentowych oraz świadczeń przedemerytalnych przed organami administracji i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach. Oświadczył, iż pozostaje bez środków do życia od czasu, gdy Zakład Ubezpieczeń Społecznych w T. wstrzymał mu wypłatę zasiłku chorobowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując przedstawione w sprawie argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Jak stanowi art. 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Realizując tę kontrolę sądy administracyjne badają czy objęte skargą decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania (wówczas władne są uchylić wadliwe rozstrzygnięcie), jak też kontrolują czy nie są one dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (por. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Przy czym, jak głosi art.134 § 1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto oceny legalności dokonują również z urzędu. Przeprowadzając ocenę legalności zaskarżonej decyzji we wskazanych ramach, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień skutkujących uwzględnieniem skargi. Na wstępie swoich rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż decyzja stanowiąca przedmiot skargi , to decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie ma zatem charakter kasacyjny, w którym organ nie był uprawniony do przesądzenia o istocie sprawy. Podkreślić trzeba w tym miejscu wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Organ odwoławczy może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zasadą jest natomiast podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym. Za poglądami judykatury można przyjąć, że wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl. czy z dnia 21 grudnia 2000 r., I SA 430/99, niepubl.). Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie sąd jest władny uwzględnić skargę. Żadne inne przyczyny, a w szczególności inne niż wymienione w art. 138 § 2 k.p.a. wady decyzji wydanej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia tego typu. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a nie jest władny odnosić się natomiast do meritum sprawy, Zwrócić uwagę należy, iż zaskarżona decyzja usuwała z obrotu prawnego rozstrzygnięcie wydane w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym w przepisie art. 154§ 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest merytorycznym rozpoznaniem sprawy, lecz przeprowadzeniem weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie z uwzględnieniem, czy za zmianą tej decyzji przemawia interes społeczny i słuszny interes strony przy jednoczesnym uwzględnieniu ewentualnych przepisów szczególnych, które wykluczałyby możliwość takiej zmiany. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 § 1 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Jak wynika z przedstawionego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stanu sprawy, decyzją podjętą w trybie art. 154 k.p.a uchylono decyzję z dnia [...] Nr [...] rozstrzygającą w sprawie statusu osoby bezrobotnej. W sprawie tej nie dokonano ustaleń faktycznych odnoszących się do uprawnień zasiłkowych strony, a badano wyłącznie przesłanki wynikających z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r.o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Tymczasem, jak słusznie zauważył Wojewoda [...], w miejsce uchylonej decyzji z dnia [...] orzeczono również w przedmiocie uprawnień strony do zasiłku dla osób bezrobotnych, a więc w przedmiocie, którego nie objęto uprzednio toczącym się postępowaniem administracyjnym. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. było zatem prowadzone w ramach innego stanu prawnego, a tym bardziej stanu faktycznego, co decyzja z dnia [...]. Należy mieć również na uwadze, że decyzje wydawane na podstawie art. 154 i art.155 k.p.a. są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że ocena w konkretnej sprawie, czy występują racje społeczne lub słuszny interes strony, należy do organu rozstrzygającego i do niego też należy wybór jednego z możliwych rozwiązań, niezależny od wyników tej oceny. Może to nastąpić np. w razie zmiany wykładni prawa czy oceny stanów faktycznych po wydaniu decyzji ostatecznej. Przyczyny, dla których organ dokonuje zmiany uprzednio zajętego stanowiska, względnie odmawia takiej zmiany winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy, iż w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...], Nr [...] nie przeprowadzonego postępowania wymaganego dla nadzwyczajnego trybu, o którym mowa w treści art. 154 k.p.a Trzeba zatem przyznać rację organowi, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, co wyczerpuje przesłanki zawarte w art. 138 § 2 k.p.a zezwalające organowi odwoławczemu na przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania organowi I instancji. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zawarte w niej zarzuty nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Także brak uchybień, branych pod rozwagę przez Sąd z urzędu, musiał prowadzić do konkluzji, iż zaskarżona decyzja, jako odpowiadająca prawu, nie podlega wzruszeniu. Z przytoczonych przeto powodów, na mocy art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji niniejszego wyroku.