IV SA/Gl 6/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie: NSA Adam Mikusiński asesor WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant: referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu w dniu 27 września 2005 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie służby celnej – zwolnienia ze służby oddala skargę Decyzją z dnia [...]roku Nr [...]na podstawie art.25 ust.1 pkt 8a, art. 81 ust.1 i 2 i art. 81 ust. 1a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 z późno zm.), po wszczęciu w dniu [...]roku postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, Dyrektor Izby Celnej w K. zwolnił G. K. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. z dniem doręczenia decyzji. Decyzja powyższa zapadła po wszczęciu na podstawie art. 61 k.p.a. postępowania w sprawie zwolnienia G. K. ze służby w związku z otrzymaniem w dniu [...] r. przez Izbę Celną zawiadomienia pochodzącego od Prokuratury Rejonowej w G. o przesłaniu w dniu [...]r. w sprawie sygn. [...] aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w G. W dniu [...] roku G. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zwolnienia go ze służby celnej. We wniosku odwołujący się wskazywał na niekonstytucyjność przepisu art.25 ust.1 pkt.8a ustawy o Służbie Celnej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 kwietnia 2003 r. (Dz. U. Nr 120 poz. 1120). Podnosił, że organ winien wpierw zwiesić go w czynnościach służbowych i zebrać własny materiał dowodowy i dopiero wtedy wydać decyzję merytoryczną, nie zaś powoływać się na formalną przesłankę zwolnienia. W dniu [...]r. Dyrektor Izby Celnej działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 25 ust.1 pkt 8a i art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 z późno zm.) wydał decyzję Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...]roku. W jej uzasadnieniu organ wskazał, iż nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów strony. Uznał bowiem za bezsporny fakt wniesienia przeciwko odwołującemu się w dniu [...] roku aktu oskarżenia o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Powołując się na treść art. 25 ust.1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72 poz. 802 z późno zm.) Dyrektor Izby Celnej wskazał, iż norma ta nakłada na organ administracji bezwzględny obowiązek zwolnienia funkcjonariusza ze służby w wypadku wniesienia przeciwko niemu aktu oskarżenia o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, nie dając uprawnień do rozpoznawania sprawy w kategoriach zawinienia lub braku winy. G. K., za pośrednictwem swojego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ta decyzję. Zarzucił organowi rażące naruszenie prawa, a to art. 25 ust.1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 z późno zm.), który nie mógł mieć zastosowania w sprawie w związku z zasadą nie działania prawa wstecz, o czym świadczy zestawienie dat zawiadomienia organów celnych o wniesieniu aktu oskarżenia przeciwko skarżącemu i wejścia w życie art. 25 ust.1 pkt 8a. Wskazał również na naruszenie art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 z późno zm.) polegające na wszczęciu postępowania dyscyplinarnego po upływie 6 miesięcy od dnia powzięcia decyzji o naruszeniu obowiązków funkcjonariusza, do którego doszło w dniu [...] r., zaś postępowanie dyscyplinarne wszczęto natomiast w dniu [...] r.. Ponadto powtórzył zarzut odwołania, że organ winien zwiesić skarżącego w czynnościach służbowych, zwłaszcza, że - zdaniem pełnomocnika – charakter sprawy karnej nie wskazuje jednoznacznie, że przestępstwo którego dopuścił się skarżący jest przestępstwem umyślnym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. postulował jej oddalenie. Podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że art. 25 ust. 1 pkt 8a znowelizowanej ustawy o Służbie Celnej stanowi prawo powszechnie obowiązujące nakładające na Dyrektora Izby Celnej bezwzględny obowiązek. Nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego, polemizując z treścią odpowiedzi na skargę, ponownie wskazywał na niedopuszczalność stosowania przez organ w przedmiotowej sprawie retroakcji, a to przepisu art. 25 ust.1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 z późno zm.). Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ranga zarzutu niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 roku o zmianie ustawy -Kodeks celny oraz ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122) nowelizującego dotychczasowe brzmienie art. 25 ustawy z dnia 24 lipca 1999 roku o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802) poprzez wprowadzenie do tegoż przepisu nowego punktu 8a, uzasadnia potrzebę rozważenia tego zarzutu w pierwszej kolejności. W tym zakresie punktem wyjścia musi być niewątpliwie przepis art. 8 ust.2 oraz art. 178 Konstytucji, a w konsekwencji ustalona i utrwalona linia orzecznicza, która znalazła wyraz w orzeczeniach Trybunału wydanych w sprawach oznaczonych sygnaturami P 12/98, P 8199, P 8/00, U 4/97, Sk 19/99. Najlepiej jednak została wyrażona w wyroku Pełnego Składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2000 r. P 4/99. Stwierdzono tam, że w żadnym przypadku podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji. To podstawowe stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego oznacza przede wszystkim, że bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został bowiem wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję. Przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane wart. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca (tak m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 23 sierpnia 1994 r. sygn. I PRN 53/94, OSNPiUS 1994, nr 11, poz. 179 i wyrok Sąd Najwyższego z dnia 30 października 2002 r. sygn. V CKN 1456/00 LEX nr 57237). To ostatnie stwierdzenie ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie. Poza dyskusją pozostaje, iż w dniu 19 października 2004 roku zapadło orzeczenie sygn. K1/040TK-A 2004/9/93 stwierdzające, iż art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122) jest zgodny z art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jest zatem oczywiste, iż rozpatrywany zarzut skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny musiał uznać za bezzasadny, przeciwne zachowanie oznaczałoby bowiem, albo przeoczenie przez sąd orzekający jednoznacznego stanowiska Trybunału, albo jego zlekceważenie. Należy także wyjaśnić, że zagadnienie intertemporalne związane z zastosowaniem przez organ celny, do wszczętego przed datą wejścia w życie znowelizowanego art. 25 ustawy o Służbie Celnej postępowania, przepisów nowych, mimo wyraźnego brzmienia art. 3 ust.1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 roku o zmianie ustawy Kodeks celny oraz ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122) nakazującego stosowanie przepisów dotychczasowych w sprawach wszczętych i nie zakończonych ostatecznie. Zarówno w doktrynie jak i w judykaturze wypracowano model rozwiązywania problemów intertemporalnych, jakiemu powinien odpowiadać wewnętrznie spójny system prawa. Rozwinięta przez Trybunał Konstytucyjny linia orzecznicza jest jednolita i zawiera czytelne rozwiązanie zagadnień związanych ze stosowaniem nowego prawa do zdarzeń sprzed jego wejścia w życie. Tak też Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż reguła nie działania prawa wstecz stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, a jej treścią jest zakaz nadawania mocy wstecznej zwłaszcza przepisom normującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego (por. wyrok TK z 29 stycznia.1992 r., K. 15/01, OTK 1992, cz. I, poz. 8). Zasada niedziałania prawa wstecz, jak przypomniał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 31 marca 1998 r., K. 24/97 (OTK 1998, poz. 6) polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji powstałych przed wejściem tych norm w życie. Natomiast zasada bezpośredniego działania nowego prawa, polegająca na tym, iż od dnia wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy też stanów rzeczy danego rodzaju - zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmian prawa -jest rozwiązaniem bardzo prostym, a jego zaletą jest to, iż od wejścia w życie nowego prawa wszyscy uwikłani w sytuacje prawne i stosunki prawne danego rodzaju mają być traktowani jednakowo, według takich samych norm. Stanowisko takie znalazło wyraz m.in. w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 02 marca 1993 r., K. 9/92 (OTK 1993, cz. I, poz. 6) oraz w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 1997 r., FPK 11/97 publ. w ONSA 1/1998, poz. 10). Bez wątpienia zdarzenie jakim było wniesienie przeciwko skarżącemu aktu oskarżenia miało miejsce przed wejściem w życie art. 25 ust, 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej. Był to jednak stan rzeczy, który trwał nadal, już w czasie obowiązywania znowelizowanego art. 25 ust.1 ustawy o Służbie Celnej. Zastosowanie zatem nowej regulacji prawnej nie łączyło się z przekroczeniem zakazu retroakcji sensu stricte. Należy też zwrócić uwagę, iż zastosowanie w stosunku do skarżącego znowelizowanego art. 25 ustawy o Służbie Celnej nie pozbawiało skarżącego praw nabytych, ani też nie godziło w bezpieczeństwo prawne zakłócając zasadę praworządności i zaufania obywateli do państwa. Wręcz przeciwnie, trudne do pogodzenia z zasadą równego traktowania obywateli wynikającą z treści art. 32 Konstytucji RP, a tym samym zasadą praworządności byłoby uznanie, iż funkcjonariusze służb celnych, co do których wniesiony został akt oskarżenia o popełnienie umyślnego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego przed dniem 10 sierpnia 2003 r., a sprawa karna nie została do tego dnia zakończona mogą być traktowani w sposób łagodniejszy niż funkcjonariusze, którzy zostali oskarżeni po wskazanym dniu. Trzeba także zauważyć, iż ustawa nowelizacyjna zawiera intertemporalną regulację zabezpieczającą "interes w toku" służącą respektowaniu zasady zaufania. Jak stanowi art. 3 ust 1 wskazanej ustawy nowelizującej ustawę o Służbie Celnej, postępowania wszczęte i nie zakończone ostatecznie przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych., z zastrzeżeniem postępowań dotyczących uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe, zwrotów lub umorzeń określonych przepisami działu V tytułu VII ustawy zmienianej wart. 1 oraz wyznaczenia lub uznania miejsca, w którym mogą być dokonywane czynności przewidziane przepisami prawa celnego. Istotnym dla oceny sytuacji skarżącego było przeto ustalenie daty wszczęcia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Za datę tę, zdaniem Sądu, należy przyjąć dzień [...]roku, bowiem jak wynika z akt sprawy, w dniu tym sporządzone zostało zawiadomienie o wszczęciu w oparciu o art. 61 k.p.a., postępowania w sprawie o zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie art. 25 ust.1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Art. 25 ust.1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej wszedł w życie w dniu 11 sierpnia 2003 roku. Jak z powyższego wynika, postępowanie w sprawie o zwolnienie skarżącego ze służby wszczęte zostało w chwili obowiązywania tej normy prawnej, co w konsekwencji nie odpowiada dyspozycji art. 3 ust 1 ustawy o zmianie ustawy Kodeks celny oraz ustawy o Służbie Celnej. Ponad powyższe należy zauważyć, iż z brzmienia wskazanej regulacji prawnej nie wynika, by wolą ustawodawcy było ograniczenie zastosowania przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a tylko wobec tych osób, przeciwko którym wniesiony został akt oskarżenia o popełnienie umyślnego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego po dacie wejścia w życie ustawy. Podobne stanowisko, odnośnie co prawda innej przesłanki występującej w treści art. 25 ust. 1 analizowanej ustawy, a to skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2002 roku sygn. II SA 4012/ 01 pub/. LEX nr 83724 stwierdzając, iż czas, w jakim doszło do skazania, nie ma żadnego znaczenia przy podejmowaniu decyzji na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 3 tego aktu prawnego, a przepisy ustawy nie wiążą możliwości zastosowania jej art. 25 ust. 1 pkt 3 z datą powzięcia przez organ administracji informacji o skazaniu. Pogląd ten uzasadniają w szczególności wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Służby Celnej, które muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu. W tym miejscu podążając za stanowiskiem doktryny (por. M. Zieliński. Wykładania prawa, Zasady, reguły, wskazówki wyd. Lexis Nexis 2002 r.) należałoby, mimo ustalenia jednoznaczności językowej przepisu, poddać go również interpretacji celowościowej i funkcjonalnej. Koncepcja taka, modyfikująca zasadę clara non sunt interpretanda w zasadę interpretetio cessat in claris sugeruje konieczność sprawdzenia, czy uzyskana jednoznaczność przepisu nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa lub czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie poprzestał wyłącznie na wykładni językowej przepisu art. 25 ust. pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, uznając za konieczne sięgnięcie do dalszych metod interpretacyjnych. Przy interpretowaniu treści normy prawnej szczególną rolę odgrywa ustalenie jej celu, to znaczy rezultatu, jaki w sferze stosunków społecznych zamierzono osiągnąć za pomocą tej normy. W wyroku sygn. SK 19/03 z dnia 21 grudnia 2004 roku Trybunał Konstytucyjny wskazał na charakter służby celnej i stojące przed nią zadania wymagające od osób pełniących tę służbę posiadania cech dających gwarancję należytego wykonywania zadań w zakresie celnej polityki państwa., a w wyroku sygn. K 1/04, OTK ZU Nr 8/A/2004, poz. 9, Trybunał stwierdził, że zadania Służby Celnej mają wymiar wieloaspektowy. Stanowią one realizację celów przypisywanych tradycyjnie z jednej strony -służbom pionu śledczego, z drugiej zaś -skarbowego. Należy zwrócić uwagę na doniosłość prawidłowego wykonywania zadań Służby Celnej dla budżetu państwa, a troska o dobro służby publicznej, w tym Służby Celnej, usprawiedliwia zastosowanie indywidualnych rygorów prawnych zdeterminowanych jej specyfiką, nawet jeżeli cechować je będzie duży stopień represyjności" (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego 19 października 2004 roku sygn. K1/040TK-A 2004/9/93). Reasumując, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego fakt wniesienia przeciwko funkcjonariuszowi celnemu aktu oskarżenia o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, jest zdarzeniem, które w świetle wymagań postawionych przez ustawodawcę osobom, które chcą pełnić służbę celną, w szczególności w świetle art. 2 ust 5 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusz celny musi posiadać nieposzlakowaną opinię, pociąga za sobą obowiązek zwolnienia go ze służby. W pojęciu natomiast "wniesienie aktu oskarżenia" mieszczą się również zdarzenia, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie pkt 8a art. 25 ust 1 wskazanej ustawy, jeżeli do dnia jej wejścia w życie sprawa karna tocząca się wskutek wniesienia tego aktu oskarżenia nie została prawomocnie zakończona. Odnosząc się do zarzutów skarżącego o naruszenie art. 68 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej wskazać należy, iż ta podstawa prawna nie odnosi się do trybu przedmiotowego postępowania. Postępowanie to nie jest postępowaniem dyscyplinarnym, lecz postępowaniem związanym ze zwolnieniem ze służby na skutek wniesienia aktu oskarżenia o przestępstwo o charakterze umyślnym. Co do pozostałych zarzutów skarżącego o charakterze proceduralnym, wskazać należy, iż nie zostały uznane za słuszne, a nadto również i one nie mogły mieć wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie. Z tych więc względów, w oparciu o treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.